I SA/Wa 985/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 lutego 2022 r. nr DO.1.7614.958.2020.KW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 16 listopada 2020 r. nr NWIII.7533.571.2013; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Gminy W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa), Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 16 listopada 2020 r., znak: NWIII.7533.571.2013, odmawiającą stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej W., obręb G., k.m. 2, wydzielonej z parceli nr [...], zajętej pod drogę - ul. [...] stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność H.W. i J.W. Ww decyzja zapadła w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa). Stanowi on, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odnosząc się do przesłanek z art. 73 ustawy, organ podał w uzasadnieniu decyzji, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego lecz podmiotów prywatnych. Dalej, w kontekście przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną organ uznał, że nie ma dowodów, by w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] stanowiła drogę publiczną. W tym zakresie organ podał, że w aktach sprawy brak jest stosownej uchwały, na podstawie której ul. [...], położona w G. (pow. m.) została zaliczona do kategorii dróg publicznych (G. w 1987 r. był położony na terenie miasta T). Wprawdzie, jak wskazał minister, gmina W., podnosi, że ww. ulica, stanowiąca aktualnie ulicę [...] w G., została zaliczona do kategorii lokalnych dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. K. Nr [...], poz. [...], dalej jako uchwała z 1987 r.), to jednak z wykazu dróg stanowiącego załącznik do ww. uchwały, nie wynika aby ww. ulica była w nim wymieniona. Wg ministra nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, że wskazana w ww. załączniku do uchwały ul. [...] (boczna) w G. stanowiła w istocie ulicę, która posiada aktualnie nazwę ul. [...]. Wg ministra nazwa ulicy [...] położonej aktualnie w G. została nadana uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia 29 grudnia 1986 r. w sprawie nadania nazw ulic w T. – G. (dalej jako uchwała z 1986r.). Stąd minister uznał, że w dacie wydania uchwały z 1987 r. ul. [...] nie stanowiła ul. [...] (bocznej), a przy tym "nie sposób stwierdzić, aby wskazanie w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r. oznaczenia lokalnej drogi miejskiej nr [...] dotyczyło ul. [...]". Minister podał także, że numery dróg na znajdującej się w aktach sprawy mapie (k. 1) zostały dopisane odręcznie, a ponadto mapa ta została sporządzona najwcześniej w 1990 r., albowiem zawiera ona ulice oznaczone jako [...] i [...] w G., których nazwy zostały nadane uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia 26 stycznia 1990 r. w sprawie nadania nazw ulic bocznym od ul. [...] w T. – G. (Dz. U. nr [...], poz. [...]), sama zaś uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r. nie zawierała załącznika mapowego pozwalającego ustalić przebieg ul. [...] (bocznej) wskazanej w załączniku do uchwały pod poz. [...]. Wg organu oznacza to również, że załączona mapa zawierająca numery dróg w G. i W. nie stanowi załącznika do ww. uchwały, a ponadto z mapy stanowiącej załącznik do uchwały nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia 29 grudnia 1986 r. również nie wynika, aby wskazana w nim ul. [...] posiadała nr [...]. W konsekwencji minister zarzucił, że skarżąca gmina nie przedłożyła dowodów pozwalających w sposób jednoznaczny stwierdzić, że ul. [...] w G. była zaliczona do kategorii dróg publicznych w dniu 31 grudnia 1998 r. Wg organu w dacie podejmowania uchwały z dnia 31 marca 1987 r. ul. [...] funkcjonowała już pod tą właśnie nazwą, którą uzyskała na mocy uchwały z dnia 29 grudnia 1986 r. Pod ww. nazwą powinna być zatem wykazana w uchwale z dnia 31 marca 1987 r., jeśli miałaby być nią objęta. Gmina W. zaskarżyła decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 lutego 2022 r. znak: D0-I.7614.958.2020.KW w całości. Zarzuciła ministrowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez: - zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do dokładnego ustalenia, jaka ulica (droga) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r., jak i przerzucenie inicjatywy dowodowej na stronę skarżącą, w sytuacji w której to na organie ciążył obowiązek wykazania inicjatywy dowodowej i wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności dla sprawy, - zaniechanie wskazania w zaskarżonej decyzji dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - zaniechanie przeprowadzenia kwerendy w archiwach, zmierzającej do odszukania załącznika mapowego pozwalającego ustalić przebieg ul. [...] (bocznej) wskazanej w załączniku do uchwały z 1987r. pod poz. [...] na okoliczność zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych w dniu 31.12.1998 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi gmina zarzuciła, że wbrew twierdzeniom organu określona w uchwale z 1987r. ul. [...] (boczna) to ul. [...], której nazwa została nadana formalnie uchwałą z 1986 r. jednak uchwała ta nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i z tego powodu podczas podejmowania uchwały z 1987 r. nie można było operować nazwą ulicy określoną w uchwale z 1986 r. Skarżąca zarzuciła ministrowi brak inicjatywy dowodowej i brak odniesienia się do dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Gmina zarzuciła w szczególności, że skoro organ zakwestionował jej twierdzenia i dokumenty przez nią przedstawione to powinien ustalić, która ulica boczna od ul. [...] została objęta uchwałą z 1987 r. Skarżąca podniosła, że w miejscowości o typowo wiejskim charakterze - tj. G., wchodzącej w 1987 r. w skład miasta T. - nie nadawano poszczególnym ulicom (odnogom) nazw własnych, a nieruchomości oznaczano tylko i wyłącznie za pomocą nadawania numerów poszczególnym domostwom, a ulice oznaczano np. ul. [...] boczna, nadawanie nazw poszczególnym ulicom nastąpiło zaś znacznie później. Podkreśliła, że do uchwały nadającej nazwę ul. [...] dołączono wykaz graficzny, który dokładnie i jednoznacznie precyzuje jej przebieg, przywołała też pismo z dnia 22 marca 1991 r. w sprawie numeracji nieruchomości o zmianie nazwy ulicy oraz numeracji porządkowej dla nieruchomości położonych przy ul. [...] - obecnie ul. [...]. Wg gminy dowodem potwierdzającym ten fakt jest kserokopia dokumentu tożsamości P T.F., w którym istnieje adnotacja o zmianie administracyjnej oraz wpisie obowiązującej na dzień 7 stycznia 1992 r. nazwy ulicy [...] w G. gm. W. woj. K. Skarżąca powołała się na pismo Wójta Gminy W. z 23 czerwca 2020r. i jego oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, w którym zostało stwierdzone iż działka [...] (powstała z podziału [...]) znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Zarzuciła, że organ nie wyjaśnił i nie uzasadnił, dlaczego nie dał wiary Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów, który w piśmie z 27.11.2006 r. znak DAD-2/47/5156/06/MD jako były administrator dróg na terenie miasta T., w skład którego wchodziła też obecna gmina W., potwierdził fakt, iż ulica [...] była drogą gminną boczną od ulicy [...]. Podniosła też, że organ zaniechał zwrócenia się do następcy organu, który podjął uchwałę nr [...] o wskazanie jakie konkretnie ulice (działki) zostały nią objęte, skoro w załączniku użyto niejednoznacznego zwrotu ul. [...] (boczna). Zdaniem gminy ww. uchwała z 1987 r. wraz z załącznikami oraz mapą powinna była być poddana wszechstronnej analizie i wykładni zawartej w niej treści z uwzględnieniem kontekstu historycznego tj. daty w której uchwałę podjęto i poziomu ogólności sformułowań tego rodzaju uchwał. Skarżąca zakwestionowała stanowisko ministra co do tego, że uchwała z 1987 r. nie zawierała załącznika mapowego przedstawiającego przebieg dróg w niej wymienionych, gdyż z treści opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa K. nr [...] poz. [...] wynika, że: "wykazy dróg pozostawały do wglądu w Wydziałach Komunikacji oraz Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w K.", i zarzuciła, że organ negując wskazania gminy nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego, podczas gdy treść uchwały jednoznacznie wskazuje na "załącznik nr 1 i 2 niniejszej uchwały". Wg skarżącej kluczowe znaczenie w sprawie miała data nadania/ustalenia nazwy ulicy [...] w G., a przy tym, jak podniosła, organ zaniechał ustalenia przebiegu tej ulicy, nie dokonał kwerendy w archiwach właściwych urzędów co do położenia ul. [...], przed nadaniem jej tej nazwy. Zaznaczyła, że od daty uchwały z 1986 r. do daty uchwały z 1987 r. upłynęły zaledwie 3 miesiące co spowodowało rozbieżność w nazewnictwie ulic określonych w ww. uchwałach, podczas gdy droga określona numerem [...] jako ulica [...] (boczna) jest tożsama z ulicą [...] w G. Gmina podniosła, że jej stanowisko potwierdza pismo Naczelnika Wydziału Geodezji, Urzędu Miejskiego w T. mgr inż. P.U. z dnia 22 marca 1991 r. nr G-8411/33/91 wraz z załącznikiem (wykazem zmian numeracji) zawiadamiające w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968 r. w sprawie numeracji nieruchomości o zmianie nazwy ulicy oraz numeracji porządkowej dla nieruchomości położonych przy ul. [...] - obecnie ul. [...]. Przedmiotowe pismo skierowane było do Urzędu Miejskiego w T. - Rejonu Meldunkowego w W., WUS - Oddziału Terenowego w T., Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w T., Komendy Rejonowej Policji w T. i było ono podstawą do dokonania przemeldowania mieszkańców z ul. [...] boczna na ul. [...] - co nastąpiło dopiero w marcu 1991 r. Strona skarżąca podniosła także, że grunt objęty wnioskiem, zajęty pod istniejącą drogę publiczną, podobnie jak działki o numerach: [...], [...], [...], [...] stanowi całość jednego pasa drogowego ul. [...] w G., a gmina inne działki zajęte pod ten sam pas drogowy nabyła w oparciu o art. 73 ustawy decyzjami Wojewody Śląskiego nr NW/III/77234/452/06 z dnia 14 stycznia 2009 r., NW/III/77234/453/06 z dnia 22 grudnia 2008 r. oraz NW/III/77234/452/1/06 z dnia 14 stycznia 2009 r. i za nieruchomości te pod ul. [...] zostały wypłacone odszkodowania ustalone na podstawie osobnych decyzji. W konsekwencji gmina zarzuciła, że ten sam organ (Wojewoda Śląski) w odniesieniu do innych działek leżących w ciągu tej samej ul. [...]/[...] bocznej w G., na podstawie tych samych dokumentów stwierdził nabycie z mocy prawa na podstawie art. 73 ustawy, a w tej sprawie wydał decyzję negatywną. Ponadto zarzuciła, że w toku ww. postępowań zakończonych wydaniem decyzji potwierdzających nabycie ww. gruntu przez Gminę W. T.F. (zam. przy ulicy [...]) złożył pisemne oświadczenie, że droga ta została wybudowana na zlecenie władz administracyjnych już w latach 70-siątych dwudziestego wieku. Zakres budowy dotyczył poszerzenia pasa drogowego, jego podbudowę i utwardzenie dywanikiem asfaltowym, a więc jest to droga powszechnie dostępna, z której mogą korzystać wszyscy mieszkańcy gminy w sposób właściwy dla dróg publicznych. Wreszcie gmina podniosła też, że drogi publiczne, którymi zarządzał Miejski Zarząd Ulic i Mostów w T. (zanim powstała gmina W.) zostały wymienione w protokole zdawczo odbiorczym z dnia 9 września 1991 r., protokole przekazania oraz metryk prowadzonych dla ww. dróg a więc, że ówczesny zarządca drogi (MZUiM) nie miał wątpliwości co do tożsamości drogi. Finalnie skarżąca wypunktowała, że działka [...] wydzielona z parceli o numerze: [...] stanowi część pasa drogowego ulicy [...] bocznej, wymienionej w uchwale z 1987r. nr [...], która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa K. Nr [...], poz. [...], i która: 1. posiadała i nadal posiada status drogi publicznej, 2. posiadała metrykę drogi, 3. była zarządzana przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów w T., 4. po dokonanej zmianie podziału administracyjnego i odłączeniu gminy W. od miasta T., została ujęta w protokołach zdawczo - odbiorczych. Wg skarżącej organ nie usiłował nawet zebrać całego materiału dowodowego, a ten którym dysponował - ocenił skrajnie wybiórczo, nie wskazał nawet podstaw i nie uzasadnił, dlaczego tak, a nie inaczej ocenił materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stan prawny w tej sprawie nie był kwestionowany. Przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu podmiotu publicznoprawnego. Nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość w końcu 1998 r. stanowiła własność prywatną i leżała w ciągu ogólnodostępnej drogi, która była objęta "władaniem" podmiotu publicznoprawnego i była zajęta pod urządzoną jezdnię asfaltową. Sporne pozostawało czy ul. [...] została ujęta w uchwale z 1987 r. jako droga publiczna pn [...] boczna czy też z faktu, że nazwa [...] została jej nadana uchwałą z 1986r. należy wywodzić, że nie była drogą publiczną 31 grudnia 1998 r. Już choćby pobieżna analiza akt sprawy, w tym w szczególności załącznika mapowego (k. 111 akt adm) i treści uchwały z 1986 r. w konfrontacji z uchwałą z 1987 r. wskazuje, że żadna z nazw ulic objętych nieopublikowaną uchwałą z 1986 r. nie została ujęta w tej formie w uchwale z 1987 r. Powyższe wskazuje na zasadność argumentacji gminy. Potwierdza choćby ul. [...] o numerze [...] wymieniona w załączniku do uchwały z 1987 r. pod numerem [...] jako ulica R. boczna (k. 117 akt adm). Całokształt przywołanych wyżej argumentów strony skarżącej, w tym powoływanie się na konkretne dokumenty urzędowe, wskazuje, że wojewoda, a następnie minister błędnie, a na pewno zbyt pochopnie i pobieżnie, ocenili dostępny w aktach materiał dowodowy, czym w sposób oczywisty organy te naruszyły art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji art. 73 ust. 1 ustawy. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c ppsa i art. 135 ppsa). Ponownie rozpoznając sprawę organy punkt po punkcie odniosą się do każdego z zarzutów gminy, w tym w szczególności do dokumentów urzędowych, z których wynika, że ul. [...] jest drogą publiczną, ustalą kiedy nadano jej ten status, odniosą się do przywołanych przez skarżącą decyzji wojewody zapadłych uprzednio w trybie art. 73 ust. 1 ustawy w stosunku do tej samej ulicy. Nade wszystko organ I instancji w ramach prowadzonego z urzędu postępowania dowodowego ustali jaka obecnie droga publiczna oznaczona numerem [...] widniejąca pod pozycją [...] w wykazie dróg lokalnych miejskich na terenie miasta T., stanowiącym załącznik do Uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia 31 marca 1987 r. została określona jako [...]/boczna/ w G. Sąd na tym etapie nie przesądza wyniku sprawy, bo nie jest zadaniem Sądu rozpoznawanie sprawy za organ, poszukiwanie dowodów czy ocena materiału dowodowego. Rzeczowe i szeroko uzasadnione zarzuty gminy są przekonujące i spowodowały uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji – przede wszystkim z tego powodu, że organ w ogóle się do nich nie odniósł i nie przeprowadził wymaganego w tym przypadku postępowania wyjaśniającego – poprzestając jedynie na literalnej analizie uchwały z 1987 r. Rozstrzygając sprawę ponownie organy powinny zweryfikować argumenty gminy, a wydając ewentualnie decyzję negatywną – odnieść się do zebranych w sprawie dowodów przedstawiając rzeczowe argumenty przeczące stanowisku gminy.