I SA/Wa 989/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku D. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr na podstawie art. 33a ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1889), zwanej dalej "ustawą", stwierdził nabycie z mocy prawa przez D., zwaną dalej "Diecezją", prawa własności udziału wynoszącego [...] części - zabudowanej budynkiem nr [...] -nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], zwanej dalej "nieruchomością". W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że nieruchomość jest we władaniu Diecezji na podstawie umowy najmu zawartej na czas nieokreślony z Przedsiębiorstwem [...]. Nieruchomość składa się z 8 pomieszczeń o powierzchni 182,06 m2 i została przystosowana na potrzeby kultu religijnego oraz działalności charytatywnej i oświatowej. Wyżej wymieniona działka nr [...] stanowi własność Gminy K. Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2016 r. Gmina K., z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa, zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu swojego wniosku Gmina K. podniosła, między innymi, że nieruchomość znajduje się poza obrysem wyżej wymienionej działki nr [...], a mianowicie na działkach nr [...], przy czym na wspomnianej działce nr [...] znajduje się dom wielomieszkaniowy. Zdaniem Gminy K. decyzja obwarowana jest wadą trwałej niewykonalności, o której mowa w art. 156 § 5 kpa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdził nieważność decyzji podnosząc, że argumenty odwołania nie zostały poddane gruntownej analizie, bowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji badając sprawę z urzędu stwierdził rażące naruszenie art. 33a ust. 1 ustawy, w zakresie dotyczącym władania nieruchomością. Jak wynika z akt sprawy, Diecezja włada nieruchomością jako najemca na podstawie umowy z dnia [...] września 1993 r. zawartej z Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej N. Władanie przez Diecezję nieruchomością na podstawie ostatnio przywołanej umowy nie jest i nie było władaniem wskazanym w art. 33a ustawy. Na poparcie swoich twierdzeń Minister przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego, z którego wynika, że przepisy Kodeksu cywilnego odwołujące się do pojęcia "władania" jako synonimu "posiadania" (art. 222, art. 336, art. 338 i art. 339 Kodeksu cywilnego), posługują się określeniem "władanie faktyczne". Tymczasem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej ogranicza się do pojęcia "władanie", bez bliższego określenia, że chodzi o "władanie faktyczne". Z tych względów nie można przyjąć, że spełnienie przesłanki w postaci jakiegokolwiek posiadania rzeczy, w tym także posiadania zależnego (np. wynikającego z zawartej umowy najmu), uzasadnia twierdzenie, że podmiot faktycznie władający rzeczą w takim znaczeniu spełnia przesłankę, z którą ustawodawca wiąże prawo własności tej nieruchomości. Skłania to do przyjęcia, że nabycie z mocy prawa własności nieruchomości może dotyczyć tylko takiego władania mieniem Skarbu Państwa, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa, które zawierało w sobie cechy właściwe do wykonywania władztwa przez właściciela dające władającemu możliwość w określonym zakresie również nią rozporządzania np. poprzez zawarcie umowy najmu lub dzierżawy. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła D. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że w sprawie kluczowym zagadnieniem jest ocena pojęcia władania, o którym mowa w art. 33a ust. 1 ustawy. Przy wzmiankowanej ocenie nie ma znaczenia inna "konstrukcja" art. 33a ustawy i art. 60 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Diecezja nie władała nieruchomością w rozumieniu art. 33a ustawy. Sugerowana przez Diecezję potrzeba przeprowadzenia analizy argumentów Gminy K. przedstawionych w wyżej wymienionym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz ewentualne rozważenie rozpatrzenia sprawy w trybie przepisów o wznowieniu postępowania są zbędne, bowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji badając sprawę z urzędu zauważył, że decyzja rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych względów organ nadzoru utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r. wniosła D. W skardze zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 33a ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego w Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z 2014 r. poz. 1889). Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasadzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej po względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności. Zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.". Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. To oznacza, że postępowanie to nie miało charakteru postępowania "zwykłego", lecz toczyło w ramach trybu nadzwyczajnego. Zatem dla oceny poddanej kontroli sądowej decyzji konieczne jest uwzględnienie specyfiki postępowania administracyjnego toczącego się w trybie art. 156 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej kpa). W tym stanie rzeczy w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa (por. B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, nr 8, s. 31). Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. Sięgając do dorobku doktryny wskazać przyjdzie, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (J. Jendrośka, B. Adamiak: Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986 nr 1, s. 69 i n.). Stan faktyczny i prawny muszą więc w takim przypadku nie budzić wątpliwości, a samo naruszenie prawa musi być oczywiste i wyraźne, a więc bezsporne. Chodzi zatem o sytuację, gdy istnienie owej sprzeczności da się ustalić poprzez zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia, a uzyskany tą drogą wynik, w sposób niebudzący wątpliwości narusza prawo. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymująca w mocy decyzję tego organu o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., stwierdzającej z kolei nabycie z dniem [...] września 1995 r. przez D. nieodpłatnie prawa własności udziału wynoszącego 15700/269181 części nieruchomości położonej w jedn. Ew. [...]. Podstawą prawną wydania decyzji z dnia [...] maja 2013 r. był art. 33a ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego w Rzeczypospolitej Polskiej. ( DZ. U. Nr 97, poz. 481 ze zm.). W dniu wydania decyzji z [...] maja 2013 r. art. 33a ust.1 ww. ustawy stanowił, że nieruchomości lub ich części pozostające w dniu wejścia w życie ustawy we władaniu Kościoła i jego osób prawnych stają się z mocy prawa ich własnością, o ile nie narusza to praw niepaństwowych i niesamorządowych osób trzecich. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. na podstawie art. 156 §1 pkt 2 i 5 kpa wystąpił Prezydent Miasta K. wskazując, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. została ustalona na błędnych ustaleniu faktycznym , polegającym na przyjęciu, że budynek nr [...] znajduje się wyłącznie na działce nr [...], gdy w rzeczywistości znajduje się również na działkach nr [...]. Zdaniem wnioskującego o stwierdzenie nieważności wskazana w decyzji podstawa ustalenia udziału we współwłasności nieruchomości oraz wysokość tego udziału pozostają w zasadniczej rozbieżności z rzeczywiście istniejącym stanem faktyczno – prawnym działki nr [...], co powoduje zaistnienie wady prawnej o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto zdaniem wnioskującego decyzja obarczona jest wadą trwałej niewykonalności określoną w art. 156 §1 pkt 5 kpa, gdyż niewykonalność decyzji wyraża się w trwałym braku możliwości ustanawiania odrębnej własności lokali na nieruchomości objętej wyżej wymienioną decyzją. Organ nadzoru w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. podniósł, że "badając sprawę z urzędu " stwierdził rażące naruszenie art. 33 a ust. 1 ww. ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. w zakresie dotyczącym władania nieruchomością. Na poparcie swojego stanowiska wskazał na orzecznictwo sądowe dotyczące przesłanki "władania" w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej ( Dz. u z 2013 r. poz. 1169 ze zm.), które ma analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem organu, władanie w rozumieniu tego przepisu to władanie, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. Zatem władanie zależne, na podstawie umowy najmu z dnia 1 września 1993 r. nie było władaniem w rozumieniu art. 33a ustawy. Z takim stanowiskiem organu, prowadzącym do konkluzji, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2013 r. rażąco naruszono ww. art. 33 a ust. 1 ww. ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. nie można się zgodzić. Jak już podkreślono wyżej, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ, wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźnie, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 27 października 2003 r. IV SA 905/02). Pogląd taki jest przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie niejednokrotnie zwracano uwagę, iż stwierdzenia nieważności decyzji nie można dokonać, jeżeli została ona wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni. doktrynie. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa nie stanowi zatem rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (por. m.in. wyroki NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1908/10; z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1503/12; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12). Zatem mając na uwadze wskazywane przez sam organ orzecznictwo dotyczące wykładni pojęcia "władania" w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej ( Dz. u z 2013 r. poz. 1169 ze zm.), które ma odpowiednie zastosowanie przy stosowaniu art. 33a ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r., nie można – wbrew stanowisku organu nadzoru – uznać, iż Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. rażąco naruszył prawo. Jak sam organ stwierdził pojęcie "władania" wymagało wykładni, tym samym budzi wątpliwości interpretacyjne. Powyższe w konsekwencji oznacza, że ewentualny błąd organu dotyczący wykładni pojęcia "władania" w rozumieniu art. 33 a ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa, a stanowi jedynie zwykłe naruszenie, które nie może skutkować stwierdzeniem nieważności Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątek od zasady wynikającej z art. 16 § 1 kpa, czyli zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Kontrolowane przez Sąd postępowanie nie spełniło tych wymagań. Oznacza to, że zapadłe w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, 107 § 3 i 156 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ mając na uwadze wyżej przedstawiona ocenę prawną, powinien ewentualnie przeprowadzić inne, dodatkowe dowody, które pozwolą na ocenę czy kwestionowana decyzja jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Swoje ustalenia i merytoryczne stanowisko co do stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa - zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa - organ wyjaśni w uzasadnieniu ponownie wydanego orzeczenia, skupiając się w nim na przesłankach stwierdzenia nieważności decyzji. Na marginesie należy również zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa) . W niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił Prezydent Miasta K. Jednak zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji poprzedzającej organ wskazał, że postępowanie prowadzi z urzędu. Jednak wbrew temu stanowisku, w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. zawarto sformułowanie, że postępowanie jest prowadzone na wniosek Gminy K. W ponownie prowadzonym postępowaniu te wadliwości postępowania powinny również zostać wyeliminowane, by nie było wątpliwości czy postępowanie jest prowadzone na wniosek czy też z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.