I SA/Wa 99/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Spółdzielni [...] w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] listopada 1956 r. nr [...] o przekazaniu w zarząd i użytkowanie Spółdzielni w W. gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], o powierzchni [...] m kw . Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne. W dniu 16 lutego 1949 r. W. Ł., J. Ł. i J. Ł. - byli właściciele nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] nr rej. hip. [...] w M. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do w/w nieruchomości – na zasadzie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ( Dz. U. Nr 50 poz. 279 ). Niezależnie od powyższego wniosku i przed jego rozpoznaniem, w dniu l października 1956 r. Naczelny Architekt [...] wydał dla Spółdzielni [...] w W. zaświadczenie lokalizacyjne Nr [...] wyrażające zgodę na lokalizację szczegółową zbiornicy odpadków na terenie położonym przy ulicy [...]. Następstwem powyższego w dniu zaś [...] listopada 1956 Prezydium Rady Narodowej miasta W. wyraziło zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie Spółdzielni [...] w W. gruntu przedmiotowej nieruchomości. Po wydaniu powyższej decyzji w dniu [...] listopada 1956 r. orzeczeniem administracyjnym nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło natomiast byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej a – rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej - Ministerstwo Gospodarki decyzją z dnia [...] sierpnia 1961 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższe orzeczenie . Aktami notarialnymi z dnia [...] czerwca 1999 r. rep [...] i rep. [...] oraz z dnia [...] października 2001 rep. [...] następcy prawni byłych właścicieli spornej nieruchomości sprzedali D. N. przysługujące im ze spadku po J. Ł., W. S. i J. S. wszelkie prawa i roszczenia do ubiegania o użytkowanie wieczyste, zwrot lub odszkodowanie odnośnie przedmiotowej nieruchomości. Jeszcze natomiast - z uwagi na fakt, że w dniu [...] czerwca 1999 r. decyzją nr [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1999 r. i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] września 1999 r. nr [...] - z dniem 6 lipca 2000 r. strona wniosła o zmianę – w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. - decyzji z dnia [...] listopada 1956 r. o odmowie przyznania własności czasowej. W uwzględnieniu w/w wniosku w dniu 20 czerwca 2000 r. decyzją nr [...] Burmistrz Gminy W., działając na zasadzie art. 154 k.p.a., uchylił w całości orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej orzekające o odmowie przyznania prawa własności czasowej oraz decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. utrzymującą w mocy w/w orzeczenie. Następnie zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] Burmistrz Gminy W. ustanowił na rzecz D. N. prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu i w dniu 20 grudnia 2001 r. została zawarta pomiędzy Gminą miasta W. a D. N. notarialna umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego. W dniu 28 listopada 2006 r. D. N. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] listopada 1956 r. orzekającej o przekazaniu w zarząd i użytkowanie Spółdzielni [...] w W. gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium w W. uwzględniło powyższy wniosek, wskazując, że pierwszeństwo byłego właściciela nieruchomości warszawskiej, w rozpoznaniu jego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, miało charakter bezwzględnie obowiązujący i dopiero po negatywnym rozpoznaniu tego wniosku możliwe było ustanowienie na takiej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz innych osób. Od powyższej decyzji został złożony przez Spółdzielnię [...] w W. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniesiono w nim, że Kolegium nietrafnie ustaliło a priori, iż oddanie spornego gruntu następczyni prawnej byłych właścicieli da się pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego, choć nie podjęto żadnych ustaleń w tym zakresie . Ponadto odwołująca się twierdziła, że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony, bowiem w stosunku do jej poprzedników prawnych nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa a co za tym idzie nie stwierdzono nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1956 r. oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 1961r. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium zauważyło, że rozpoznając obecnie sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji o oddanie Spółdzielni gruntu znajdującego się przy ulicy [...] w W. w zarząd i użytkowanie, organ jest związany decyzjami ostatecznymi wydanymi w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, z których najważniejszą dla prowadzonego postępowania, była decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 20011 r. ustanawiająca do niej na rzecz D. N. prawo użytkowania wieczystego. W postępowaniu zakończonym bowiem tą decyzją w sposób kompleksowy zbadano, czy oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wnioskodawczyni realizuje przesłanki z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, w tym możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W tym zakresie zatem ustalenia organu I instancji mogłyby podlegać wzruszeniu jedynie w trybie nadzwyczajnym. Odnosząc się zaś do kwestii interesu prawnego wnioskodawczyni w niniejszym postępowaniu podkreślono, że D. N. jest następczynią prawną byłych właścicieli, którzy skutecznie złożyli wniosek dekretowy, zatem jej interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji naruszającej zasadę pierwszeństwa wniosku dekretowego był bezsporny. Kolegium zaakcentowało przy tym charakter bezwzględnego pierwszeństwa wniosku byłego właściciela nieruchomości, wynikającego z dekretu warszawskiego w stosunku do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz innych osób. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła Spółdzielnia [...] w W. Skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 8, 28, 77 i 107 k.p.a. twierdząc, że sprawa została rozpoznana niezgodnie z zasadami prawdy obiektywnej a ponadto podnoszono, iż D. N. nie posiadała w tym postępowaniu przymiotu strony. Akcentowano również, że organ nie odwołał się do konkretnych dokumentów z których wynikałoby, iż oddanie w użytkowanie gruntu następcy prawnemu byłych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania. Twierdzono też, że Spółdzielni przysługuje do spornej nieruchomości, ustanowione przez właściciela ograniczone prawo rzeczowe tj. prawo użytkowania a nie użytkowania wieczystego zaś organ przytoczył w uzasadnieniu swojej decyzji argumentację odnoszącą się do tego ostatniego rodzaju prawa. Ponadto na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. skargę uzupełniono do protokołu przez zgłoszenie kolejnego zarzutu, sprowadzającego się do twierdzenia, że Kolegium naruszyło również art. 10 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, choć z nie wszystkimi, zawartymi w niej zarzutami można się zgodzić. Zasadniczą ponadto przyczyną, dla której Sąd uznał, iż obie wydane w niniejszym postępowaniu decyzje naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygniecie była wadliwość, stwierdzona z urzędu, a polegająca na wydaniu przez organ rozstrzygnięcia merytorycznego w sytuacji, gdy nie została w sposób należyty wyjaśniona kwestia statusu w tej sprawie Spółdzielni [...] w W. Niniejsza sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej Spółdzielni [...] w W. Z treści dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie wynika natomiast następstwo prawne skarżącej Spółdzielni po Spółdzielni będącej beneficjentem, objętej wnioskiem nadzorczym, decyzji. W materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie znajdują się kserokopie dokumentacji z dawnego rejestru spółdzielni prowadzonego pierwotnie przez Sąd Powiatowy dla W. a następnie Sąd Rejonowy dla W. oraz Sąd Rejonowy dla W., które dotyczą różnych spółdzielni pracy tj. Spółdzielni [...] w W., Spółdzielni [...] w W., Spółdzielni [...] w W. i ostatecznie Spółdzielni [...] w W. Wcześniej zaś, bo w dokumencie pochodzącym z daty 31 marca 1959 r. zatytułowanym Plan Inwestycyjny pojawia się nazwa Spółdzielnia [...] w W. Na podstawie dokumentacji sądowej, co do części w/w spółdzielni można wywieść następstwo prawne, ale nie w stosunku do wszystkich podmiotów. W szczególności nie można ustalić takiego następstwa pomiędzy którąkolwiek z w/w spółdzielni a Spółdzielnią [...] w W., której dotyczyła sporna decyzja. Nadmienić w tym miejscu wypada, że w aktach uwłaszczeniowych Spółdzielni [...] w W. znajduje się opinia prawna radcy prawnego, w której zasygnalizowano powyższy problem. Stwierdzono w niej bowiem brakiem ciągłości w wykazaniu przez skarżącą następstwa prawnego po Spółdzielni [...] w W., w związku z prowadzonym rozliczeniem z tytułu nakładów poczynionych na przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność ta jednak umknęła organowi, który tę kwestię całkowicie pominął. Zgodzić się trzeba również, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej nie wynika wprost, dlaczego organ uznał, że objęta wnioskiem nadzorczym decyzja rażąco narusza prawo. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ( Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 ) i dotyczyła ustanowienia zarządu i użytkowania wieczystego dla konkretnej spółdzielni pracy jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Organ zaś nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie naruszenia przepisów w/w dekretu a wypowiedział się jedynie co do niedopuszczalności wydania decyzji i to decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej w sytuacji, gdy nie został jeszcze rozpoznany tzw. wniosek dekretowy. W związku z powyższym brak jest ścisłego związku pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a jego uzasadnieniem. Sąd nie przesądza w niniejszej sprawie o niemożności wykorzystania dotychczasowego dorobku orzecznictwa odnoszącego się do wzajemnej zależności pomiędzy wnioskiem byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej o przyznanie prawa własności czasowej a ustanowieniem na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego pomiotu, ale z uzasadnienia decyzji musi wynikać, że organ rozpoznawał sprawę dotyczącą decyzji ustanawiającej zarząd i użytkowanie a nie prawo użytkowania wieczystego. Zatem, jeśli w uzasadnieniu decyzji zaszłaby konieczność powołania się na wspomniane wyżej orzecznictwo, to należało by wyjaśnić, dlaczego tego rodzaju pogląd mógł znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, choć dotyczył innego prawa. Za niezasadne natomiast Sąd uznał zarzuty dotyczące interesu prawnego D. N. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu zarządu i użytkowania z dnia [...] listopada 1956 r. Słusznie bowiem organ przyjął, że w/w jest następczynią prawną byłych właścicieli, którzy skutecznie złożyli wniosek dekretowy, zatem jej interes prawny w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji był bezsporny. D. N. jest uprawniona do dochodzenia roszczeń przysługujących pierwotnym właścicielom nieruchomości a ponadto obecnie na jej rzecz została wydana decyzja o użytkowaniu wieczystym i zawarto z nią umowę notarialną. Zgodzić się także trzeba ze stanowiskiem Kolegium, że kwestie dotyczące możliwości pogodzenia władania nieruchomością przez byłego właściciela lub jego następcę prawnego z treścią planu zagospodarowania nie należał do przedmiotu niniejszej sprawy. Powyższa okoliczność podlega bowiem badaniu jedynie w postępowaniu z wniosku dekretowego ( art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. ). Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Kolegium winno przede wszystkim rzetelnie ustalić, w oparciu o stosowną, wiarygodną dokumentację ( najlepiej odpisy z dawnego rejestru spółdzielni i obecnie rejestru przedsiębiorców, ewentualnie inne dokumenty urzędowe ) czy Spółdzielnia [...] w W. jest następcą prawnym Spółdzielni [...] w W., czy też jest nim inna spółdzielnia a następnie rozpoznać merytorycznie sprawę. Ustalenia zaś, które w tym postępowaniu zapadną, winny dotyczyć decyzji o ustanowieniu zarządu i użytkowania a nie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Przed wydaniem decyzji organ winien również powiadomić strony i umożliwić im zapoznanie się z materiałem dowodowym w celu ewentualnego zgłoszenia wniosków dowodowych lub zajęcia stanowiska – stosownie do treści art. 10 k.p.a. Z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszały przepisy art. 7, 10, 28, 77 § 1, 107 § 1 oraz 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 200 cytowanej wyżej ustawy procesowej.