I SA/Wa 99/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania Zarządu Powiatu w P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonych we wsi B. na działki: • nr [...] - przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; • nr [...] - przeznaczona w części pod usługi sportu i turystyki, w części pod tereny leśne i w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; • nr [...] przeznaczone pod drogi gminne; • nr [...] - przeznaczona pod drogę wewnętrzną; • nr [...]przeznaczone na poszerzenie drogi powiatowej [...] - - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. 2. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że wnioskiem z dnia 29 lutego 2008 r. M. P. wystąpiła o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] położone we wsi B., a postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. pozytywnie zaopiniował proponowany podział w sposób przedstawiony na dołączonym wstępnym projekcie podziału jako zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części wsi B. zatwierdzonego uchwałą nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. zatwierdził ten podział. Odwołanie od decyzji tej złożył Zarząd Powiatu P. wskazując, że wydane rozstrzygnięcie w części orzekającej o wydzieleniu działki nr [...] pod poszerzenie drogi powiatowej - ul. [...] narusza art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie wywołane odwołaniem Zarządu Powiatu P. uznając, iż ten organ nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości wywołanym wnioskiem właściciela nieruchomości. Orzeczenie to stało się przedmiotem skargi Powiatu P. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1210/08, uchylił zaskarżoną decyzję, i powołując się na art. 98 ust. 1, art. 98 ust. 3 oraz art. 131 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), stwierdził, że przepisy te nakładają na Powiat P. prawa i obowiązki w rozumieniu art. 28 kpa, które są wynikiem decyzji podziałowej. Takie stanowisko znajduje poparcie w orzecznictwie sądowo - administracyjnym. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję z dnia [...] marca 2008 r., wskazując, że Burmistrz Miasta i Gminy P. winien ustalić, czy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), tym bardziej, że jak wskazał Zarząd Powiatu P., Powiat P. nie może z mocy prawa nabyć działki gruntu z częścią budynku, który według wyjaśnień właścicielki nie jest przeznaczony do rozbiórki. Ta kwestia wymaga stosownych wyjaśnień, zatem organ pierwszej instancji winien w ponownym postępowaniu wykazać, że działka nr [...] została prawidłowo wydzielona, również w sposób umożliwiający zastosowanie wobec niej art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. zatwierdził podział nieruchomości położonych we wsi B. na działki, w uzasadnieniu wskazując, że na części nowopowstałej działki nr [...] usytuowany jest niezamieszkały budynek. Podziału dokonano zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego części wsi B., zatwierdzonym uchwałą nr[...]. Natomiast właścicielka nieruchomości podlegającej podziałowi w piśmie z dnia 13 marca 2009 r. wyjaśniła, że nie ma przeciwwskazań aby ww. budynek uległ rozbiórce. Nadto organ wskazał, że decyzja z dnia [...] marca 2008 r. została już wykonana, albowiem część działek powstałych w wyniku podziału zmieniła już właściciela. Dochowując ustawowo określonego terminu, odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd Powiatu P., wskazując, że w wyniku zaskarżonej decyzji wydzielono m.in. działkę nr [...] pod poszerzenie drogi powiatowej, na której znajduje się część budynku mieszkalnego, co zdaniem skarżącego narusza art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołujący się wskazał, że nie może nabyć z mocy prawa działki gruntu z częścią budynku, który nie jest przeznaczony do rozbiórki. Wskazał, że zaskarżona decyzja nie może być w części wykonana i jako taka jest niezgodna z prawem. 3. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że jak wykazał skarżący, działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, aby zatem podział był możliwy, konieczne jest takie jego zaprojektowanie, aby uwzględniony został § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). W ocenie Kolegium, z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, że podział, zatwierdzony zaskarżoną decyzją uwzględnia regulację zawartą w tym przepisie, a mianowicie że granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu przebiegają wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, a jeżeli istniejący na działce nr [...] budynek nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, że granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu przebiegają wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. To zaś powoduje, w ocenie Kolegium, że nie jest możliwe dokonanie przez organ odwoławczy weryfikacji zaskarżonej decyzji w tym zakresie, i dlatego konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ ponownie rozpatrując sprawę winien zatem wykazać (poprzez przedstawienie stosownych dokumentów) jaki rodzaj budynku znajduje się na projektowanej działce nr [...] oraz, że projektowany podział uwzględnia § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. W przeciwnym wypadku podział nie będzie możliwy. Nie można natomiast jako wystarczającego dla dokonania projektowanego podziału traktować pisemnego zapewnienia właścicieli nieruchomości podlegającej podziałowi o możliwości dokonania rozbiórki wspomnianego budynku. Przepisy prawa bowiem nie przewidują innego sposobu i trybu podziału nieruchomości zabudowanej (innego niż przewidziane w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości), jeżeli właściciel tej nieruchomości zgłosi gotowość rozebrania budynku. Inny sposób podziału jest możliwy tylko w razie, gdy będzie dokonywany już w sytuacji, gdy na nowoprojektowanej działce, budynku już nie będzie. Dla oceny zasadności powziętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia pozostaje również bez znaczenia fakt, iż decyzja została już wykonana. W szczególności jeżeli się zważy, iż w myśl art. 130 § 1 kpa przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, natomiast w myśl art. 130 § 2 kpa wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, chyba że decyzji zostanie nadany rygor natychmiastowej wykonalności bądź podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Organ jednak w razie zbycia nieruchomości podlegającej podziałowi, winien rozważyć czy postępowanie wszczęte wnioskiem M. P. winno być dalej prowadzone i zakończone decyzją zatwierdzającą podział decyzji. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. P.; zarzucając naruszenie art. 7, 9, 11, 77 i 80 kpa poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak ustosunkowania się organu do działania organów władzy wymuszających na skarżącej rozbiórkę budynku, naruszenia przepisów procedury administracyjnej dotyczących uzasadnienia decyzji, brak ochrony słusznego interesu prawnego wnioskodawcy/właściciela nieruchomości, jednostronność w toku postępowania oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości stron wobec prawa, ocłirony prawa własności - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu oraz ewentualnie umorzenie postępowania odwoławczego ze skargi Zarządu Powiatu. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania Zarządu Powiatu w P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] czerwca 2010 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonych we wsi B. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż w niej podniesione. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesione. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). 5. Zaskarżona decyzja Samorzadowego Kolegium Odwoławczego w W. została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. opinia biegłego czy przesłuchanie świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. 6. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do art. 138 § 2 kpa w ogóle się nie odniósł, stwierdził jedynie, iż "Organ ponownie rozpatrując sprawę winien zatem wykazać (poprzez przedstawienie stosownych dokumentów) jaki rodzaj budynku znajduje się na projektowanej działce nr 91/11 oraz że projektowany podział uwzględnia zacytowane powyżej regulacje § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. W przeciwnym wypadku podział nie będzie możliwy." Stanowiska tego zaaprobować nie można, bowiem, jak wcześniej wskazano, przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, stosownie do art. 15 kpa. 7. Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 (LEX nr 321129) stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponieważ istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszej instancji. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o czym stanowi art. 136 kpa. Z art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa wynika zatem, że organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, bowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone ale rażąco zostały naruszone przepisy procesowe. Taka decyzja może zostać podjęta wyjątkowo, stanowiąc wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie można zatem stosować wykładni rozszerzającej tego przepisu. Oznacza to, że samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wykazało, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, ograniczając się jedynie do rozważenia potrzeby zawieszenia niniejszego postępowania. 8. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni powyższe okoliczności. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.