I SA/Wa 990/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skarg M. W., J. S., B. K. i A. K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżących M. W., B. K. i A. K. kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego oraz na rzecz skarżącej J. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa działając na podstawie art. 18 ust. 2 oraz art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) i art. 138§1 pkt 3 kpa po rozpatrzeniu odwołania B. K., A. K., M. W. i J. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2007 r. nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 1996 r. nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2007 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 1996 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości położonych w O. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że wnioskodawcy występujący o wznowienie postępowania nie przedstawili dowodów, wskazujących na ich tytuł prawny do spornej nieruchomości. Organ I instancji odmówił wznowienia postępowania z uwagi na brak legitymacji wnioskodawców do żądania wznowienia postępowania. Odwołanie od decyzji Wojewody złożyli B. K., A. K., M. W. i J. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o zawieszenie postępowania. Komisja uwzględniła ich wnioski o przywrócenie terminu do złożenia odwołań. W uzasadnieniu odwołań skarżący podnieśli, że przysługuje im przymiot strony postępowania. Domagali się przeprowadzenia dowodu z akt sprawy Ministerstwa Gospodarki w [...], z których to akt ma wynikać ich legitymacja strony w niniejszym postępowaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając odwołanie wskazała, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Komisja podniosła, że stanowisko prezentowane przez skarżących wskazuje iż dochodzą oni w innym postępowaniu unieważnienia decyzji, na podstawie której Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości, która potem została skomunalizowana. Organ podkreślił, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie komunalizacyjnej może toczyć się tylko w sytuacji, gdy wnioskodawca przynajmniej uprawdopodobni tytuł prawny do spornej nieruchomości. W sprawie niniejszej skarżący wnosząc o wznowienie postępowania tego nie uczynili. Z kolei postępowanie komunalizacyjne dotyczy przeniesienia prawa własności pomiędzy Skarbem Państwa, a właściwą gminą. Stronami tego postępowania są Skarb Państwa i właściwa gmina oraz ewentualnie osoba legitymująca się prawem własności do przedmiotowego mienia. Organ wskazał, że postępowanie komunalizacyjne dotyczy przeniesienia z mocy prawa własności mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich z dniem 27 maja 1990 r. i według stanu prawnego obowiązującego w tej dacie. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie wskazali na przysługujący im tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji nie może przysługiwać im przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem organu przeprowadzanie dowodu z akt postępowania mającego na celu weryfikacje prawidłowości decyzji nacjonalizacyjnej nie jest celowe w postępowaniu komunalizacyjnym, ponieważ dopiero decyzja uchylająca decyzję, na podstawie której Skarb Państwa nabył własność może mieć znaczenie dla ewentualnego wznowienia postępowania komunalizacyjnego. Organ stwierdził, że nie jest możliwe zawieszenie niniejszego postępowania, ponieważ dopiero efektywne pozbawienie prawa własności Skarbu Państwa może prowadzić do wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 wskazała, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. W. (w sprawie I SA/Wa 990/08), B. K. (I SA/Wa 991/08), J. S. (I SA/Wa 992/08) i A. K. (I SA/Wa 993/08). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Ministra Gospodarki nr [...] na okoliczność, że mają przymiot strony, co zdaniem skarżących wynika bezspornie z zawnioskowanych jako dowód akt Ministra Gospodarki. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie art. 28 kpa poprzez bezpodstawne ustalenie, że nie są stroną w przedmiotowej sprawie; - naruszenie art. 97 § 4 kpa poprzez nie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego toczącego się przed Ministrem Gospodarki w sprawie oznaczonej sygnaturą [...]. Ponadto wskazali na naruszenie przepisów: - art. 7 i 77§1 oraz 81 kpa poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z akt sprawy oznaczonych sygnaturą akt Ministra Gospodarki [...] oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego; - zasad ogólnych kpa; - art. 107 § 3 kpa poprzez brak wymaganego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji zwłaszcza w zakresie odmowy zastosowania art. 97§1 pkt 4 kpa; - art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania pomimo tego, iż w przedmiotowej sprawie są stroną w rozumieniu art. 28 kpa. W uzasadnieniu skarg skarżący wskazali, że organ nie wykazał jakimi przesłankami kierował się ustalając, że skarżący nie są stroną postępowania bez uprzedniego przeprowadzenia dowodu z akt sprawy Ministra Gospodarki oznaczonych sygnaturą [...]. Skarżący podnieśli, że przepis art. 28 kpa był i nadal jest źródłem sporów w doktrynie prawa. Przytoczyli w uzasadnieniu skargi poglądy doktryny dotyczące rozumienia pojęcia strony postępowania. Zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa skarżący również wskazali na poglądy doktryny dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego oraz powołali się na orzecznictwo sądowe. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie przez organ art. 7 kpa. Podnieśli, że obowiązkiem organu jest zbadanie wszechstronnie sprawy w szczególności – w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie z urzędu całego materiału dowodowego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżący podnieśli, że z zasady wyrażonej w art. 8 kpa wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Zarzucając naruszenie art. 107 § 3 kpa skarżący wskazali, że organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu swej decyzji między innymi dowody, na jakich się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Organ jest obowiązany szczegółowo wyjaśnić motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 kpa skarżący wskazali, że błędne zastosowanie przez organ tego przepisu jest konsekwencją błędnego ustalenia, że skarżący nie są stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. Sąd zarządził połączenie spraw ze skarg wszystkich skarżących do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygnaturą I SA/Wa 990/08 – z mocy art. 111§1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to m. in., że w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze oraz może wadliwości kontrolowanego aktu uwzględnić z urzędu. Rozpoznając sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skargi są zasadne, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w ich treści. Podnieść należy, że wniosek o wznowienie dotyczył postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Organy obydwu instancji prawidłowo wskazały, że stronami postępowania (zwykłego), prowadzonego na podstawie powyższego przepisu, są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot może brać udział w tym postępowaniu w charakterze strony, jeżeli wykaże, że to nie Skarbowi Państwa, lecz jemu przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawno-rzeczowy do komunalizowanej nieruchomości. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Przy czym dla oceny przesłanek komunalizacji istotny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Skarżący składając wnioski o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 1996 r. w przedmiocie komunalizacji działek [...] jako podstawę wznowienia wskazali na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi, że strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo wykonał obowiązek ustalenia, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z 20 grudnia 2005 r. (VII SA/Wa 948/05, LEX nr 190883), przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony i czy jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa, a następnie, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że wniosek nie pochodzi od strony, ani od jej poprzednika prawnego, któremu by w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł prawno- rzeczowy do nieruchomości odjętej decyzją komunalizacyjną. Jak wynika z zaświadczenia z księgi wieczystej kw [...], nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie wniosku z 20 lutego 1971 r., orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] listopada 1951 r. oraz [...] kwietnia 1958 r., a także protokołów zdawczo odbiorczych szczegółowo tam wymienionych. W świetle powyższych dowodów decyzja Wojewody [...] z [...] września 2007 r. odmawiająca wznowienia postępowania zakończonego decyzją tegoż organu w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa, jest zgodna z prawem materialnym i procesowym. Zgoła inaczej, z punktu widzenia prawa procesowego, należy ocenić decyzję organu odwoławczego. W postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając postępowania odwoławczego, obowiązuje zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle. Niewątpliwie wyjątkiem umożliwiającym załatwienie sprawy wyłącznie procesowo, jest przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Dlatego podlega on wykładni ścisłej, czego nie uwzględniła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa. Organ odwoławczy nie rozważył charakteru decyzji organu pierwszej instancji i legitymacji do wniesienia odwołania od tej decyzji w aspekcie procesowym. Rzecz bowiem w tym, że rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczyło bezpośrednio skarżących i było wydane na ich wniosek. Doręczono im decyzję pierwszoinstancyjną, od której wnieśli oni odwołanie. W tej sytuacji dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, którą należy odróżnić od interesu prawnego ustalanego w postępowaniu administracyjnym w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Powyższego także nie rozważył organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy bowiem rozróżnić odmienne sytuacje: pierwszą, gdy odwołanie złoży podmiot, który nie składał wniosku o wydanie decyzji, nie był adresatem decyzji organu I instancji; drugą, gdy odwołanie składa podmiot, który złożył wniosek o wznowienie postępowania, co czyni go adresatem decyzji organu I instancji. Gdyby organ odwoławczy poczynił takie rozróżnienie to, nie wydałby decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Kwestie związane z ustaleniem interesu prawnego (lub jego braku) stanowią jeden z elementów rozstrzygnięcia sprawy (w tym wypadku wniosku o wznowienie postępowania). Nie mogą więc być rozstrzygane w decyzji wywołującej wyłącznie skutki procesowe, a taki charakter ma zaskarżona decyzja. Ponadto nie można nie dostrzec, że chodzi w istocie o zakres ochrony praw podmiotu odwołującego się, jaki występuje w granicach postępowania odwoławczego, a nawet o niektóre aspekty ochrony w tym postępowaniu porządku prawnego, co zostanie rozwinięte dalej. W ocenie Sądu skarżący są legitymowani do skutecznego złożenia odwołania od decyzji odmawiającej im wznowienia postępowania. Ten rodzaj legitymacji jest niezależny od tego, czy odwołującym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa do uruchomienia procedury wznowieniowej. Właśnie dlatego, że skarżący nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 28 kpa do wznowienia postępowania komunalizacyjnego, organ I instancji odmówił im wznowienia postępowania. Jednakże to rozstrzygnięcie powinno podlegać rozpoznaniu na skutek odwołania skarżących. Dlatego konieczne było rozpatrzenie odwołania skarżących, a nie umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Wymaga bowiem dostrzeżenia, że zupełnie inne skutki prawne wywołują decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w porównaniu z decyzją o utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Tę pierwszą wydaje się wyłączne wtedy, gdy ustali się, że postępowanie odwoławcze stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Oznacza to, że wystąpił brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania odwoławczego. Decyzja umarzająca postępowania odwoławcze nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy, wywiera jedynie skutek procesowy. W konsekwencji następstwem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest ocena prawna, że nie było którejś z przesłanek niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z kolei decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej wznowienia postępowania ma nie tylko skutek procesowy, lecz także materialnoprawny. Korzysta ona z powagi rzeczy osądzonej. Wprawdzie Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, jednakże w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 kpa. Tak więc wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa wymaga wykazania bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Tego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie uczyniła, ani nawet nie usiłowała prowadzić rozważań w tym kierunku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczyła się do powołania uchwały siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98. Tymczasem uchwała ta jest nieadekwatna dla niniejszej sprawy. Odnosi się ona wprost do niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 kpa i dotyczy rozgraniczenia między postanowieniem wydanym na podstawie tego przepisu a decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Nie dotyczy ona stosowania art. 138 § 1 pkt 1 kpa w wypadku odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Przy czym z uchwały da się także wywieźć, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa wymaga wykazania przesłanek do zastosowania art. 105 kpa. Powracając na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Wręcz przeciwnie, przedmiot odwołania istnieje. Jest nim decyzja odmawiająca wznowienia postępowania. Możliwe i konieczne było rozpatrzenie istoty sprawy, którą jest odmowa wznowienia postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną. Biorąc pod uwagą powyższe rozważania należy stwierdzić, że umorzenie postępowania odwoławczego jest nieuzasadnione i narusza przepis art. 138 §1 pkt 3 kpa przez jego zastosowanie. W pierwszej kolejności organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Tymczasem z zaskarżonej decyzji wynika, że sprawa nie była ponownie rozpatrzona w jej całokształcie (brak w niej nawet odniesienia się do zarzutów odwołania), w granicach wyznaczonych treścią decyzji organu I instancji. Tym samym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa naruszyła art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a także art. 107 § 3 kpa, gdyż podzielając ocenę prawną decyzji organu I instancji, wydała rozstrzygnięcia nie uwzględniające tej oceny. Odnosząc się do zarzutów skarg wskazać należy: Z akt sprawy wynika, że skarżący są stronami postępowania prowadzonego przed Ministrem Gospodarki w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] lipca 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa [...] ul. [...]. Postępowanie to jest zawieszone. Jednakże uczestnictwo na prawach strony w postępowaniu przed Ministrem Gospodarki nie daje skarżącym automatycznie przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym (a także w postępowaniu w przedmiocie wznowienia tego postępowania), które inaczej określa, krąg podmiotów będących stronami tego postępowania. Słusznie organy wskazały, że ewentualne wzruszenie decyzji komunalizacyjnej byłoby możliwe dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji stanowiącej podstawę przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Dopiero bowiem wtedy może się okazać, że to nie Skarb Państwa, a inny podmiot był właścicielem nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Z powyższych przyczyn niezasadne są zarzuty skarg odnośnie naruszenia przez organy art. 28 kpa. Odnosząc się do zarzutu skarg dotyczących naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, należy stwierdzić, że są one niezasadne z przyczyn wyżej podniesionych. Również chybione jest powoływanie się przez skarżących w tej kwestii na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 kwietnia 2007 r. w sprawie I SA/Wa 2109/06 LEX 322256. Otóż w sprawie, której wyrok ten dotyczy, był inny stan faktyczny i prawny. Postępowanie wznowieniowe, dotyczące uwłaszczenia (a nie komunalizacji), zostało wznowione, a więc już było w toku. W niniejszej sprawie wznowienie nie nastąpiło. Sąd oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu z akt Ministra Gospodarki bowiem legitymacja strony musi wynikać z tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., a ponad wszelką wątpliwość skarżącym taki tytuł nie przysługuje. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 145 § 1 pkt c oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia.