I SA/Wa 992/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. N. i P. Z., decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że Zarząd Dzielnicy [...], po rozpatrzeniu wniosku M. N. i P. Z., decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], o pow. [...] ha (KW Nr [...]) w prawo własności nieruchomości. Opłatę za przekształcenie organ określił na kwotę po [...] zł należną od M. N. i P. Z.. Jednocześnie organ udzielił bonifikaty w wysokości 95%, to jest w łącznej kwocie [...] zł i ustalił, że opłata za przekształcenie wynosi [...] zł od M. N. za udział wynoszący [...] nieruchomości i [...] zł od P. Z. za udział wynoszący [...] nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ powołał przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z którym osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu przekształcenia oraz przepis art. 4 ust. 7 tej ustawy według którego organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia Wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie bonifikata została udzielona na podstawie przepisów uchwały Nr XXX/945/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty osobom fizycznym od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 79, poz. 2834). M. N. i P. Z., reprezentowani przez adwokata W. U., od decyzji złożyli odwołanie, w którym zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niepoinformowanie stron przed rozstrzygnięciem sprawy o bonifikatach i brak uzasadnienia wyboru przez organ udzielonej bonifikaty, a także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu jako podstawy rozstrzygnięcia nieudowodnionej okoliczności, że korzystniejsze będzie zastosowanie art. 4 ust. 12 ustawy i uchwały Nr XXX/945/2008, niż bonifikaty z jednoczesnym ograniczeniem, co do sposobu korzystania z nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że zarzut zawarty w odwołaniu, polegający na niepoinformowaniu stron o bonifikatach jest nieuzasadniony. Pełnomocnik wnioskodawców został poinformowany o zasadach i możliwościach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności oraz rodzajach bonifikat i konsekwencjach określonego wyboru pismem z dnia 4 stycznia 2011 r. Uchwała Nr XXX/945/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 maja 2008 r. w § ust. 1 stanowi, że wyraża się zgodę na udzielanie osobom fizycznym 60% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych i wykorzystywanych wyłącznie na cel mieszkaniowy. Kolegium wskazało, że P. Z. wyrejestrował działalność gospodarczą prowadzoną na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i pismem z dnia 1 stycznia 2011 r., działając w imieniu własnym oraz w imieniu M. N., złożył wniosek o udzielenie bonifikaty wynikającej z uchwały Nr XXX/945/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty osobom fizycznym od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, nie jest zatem zasadny zarzut wyboru określonej bonifikaty przez organ wydający decyzję, bez wiedzy wnioskodawcy. Bonifikata jest udzielana na wniosek użytkownika wieczystego, P. Z. dokonał w powyższym piśmie wyboru, a organ zastosował wybraną przez wnioskodawcę formę. Na piśmie skierowanym do P. Z. z dnia [...] sierpnia 2011 r. P. Z. dokonał adnotacji o następującej treści: "Zapoznałem się z materiałem dowodowym nie wnoszę zastrzeżeń i proszę o wydanie decyzji" oraz własnoręcznie podpisał adnotację. Wobec powyższego P. Z. miał pełną świadomość o możliwości wydania decyzji o określonej treści i na decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności z zastosowaniem bonifikaty wynikającej z uchwały Nr XXX/945/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 maja 2008 r. wyraził zgodę przed wydaniem decyzji, a nawet dokonał czynności umożliwiających zastosowanie uchwały. Wobec powyższego zarzuty zawarte w odwołaniu organ uznał za nieuzasadnione. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] P. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając tę decyzję w części jego dotyczącej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7 i art. 107 Kpa poprzez pominięcie istotnych okoliczności dotyczących interesu prawnego skarżącego, podniesionych w złożonym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W skardze wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że sytuacja faktyczna obojga wnioskodawców powoduje, iż M. N. ostatecznie akceptuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Z kolei skarżący wykonuje wolny zawód (artysta malarz) i w konsekwencji złożonego wniosku o przekształcenie dotychczas służącego mu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oczekiwał przede wszystkim odpowiedzi na pytanie: czy uzyskane na podstawie zaskarżonej decyzji warunki bonifikaty pieniężnej zezwalają mu na prowadzenie m. in. pracowni malarskiej bez narażenia się na obowiązek zwrotu tak uzyskanej bonifikaty. Skarżący podał, że zarówno w toku postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji, jak też w wyniku postępowania odwoławczego nie otrzymał odpowiedzi na powyższe pytanie. Dlatego też obie zaskarżone decyzje w ocenie skarżącego obarczone są wadą uniemożliwiającą ich kontrolę w trybie nadzoru instancyjnego przez sąd administracyjny. Zaskarżona decyzja SKO w istocie powiela bowiem argumentację organu pierwszej instancji. Skarżący podtrzymał też zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Zarządu Dzielnicy [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało prezentowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy Zarząd Dzielnicy [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zgodnie z prawem udzieliły P. Z. bonifikatę od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w [...] przy ul. [...]. Jeżeli chodzi o to zagadnienie istotne jest to, czy skarżącemu organ udzielił bonifikaty najkorzystniejszej w ramach stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji i z punktu widzenia sytuacji faktycznej P. Z., który wnioskował o udzielenie bonifikaty na podstawie uchwały Nr XXX/945/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 maja 2008 r., jest artystą [...] i na przedmiotowej nieruchomości ma zamiar wykonywać wolny zawód. Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd zauważa, że z akt sprawy wynika, że P. Z. złożył w dniu 27 grudnia 2000 r. wniosek o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości przy ul. [...], a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Po otrzymaniu w dniu 12 lipca 2006 r. pisma z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] informującego skarżącego, że jego nieruchomość podlega reżimowi ustawy o przekształceniu z dnia 4 września 1997 r., skarżący w piśmie z dnia 24 sierpnia 2006 r. wniósł o przekształcenie według stanu na dzień wydania decyzji o przekształceniu wskazując, że jest uprawniony do bonifikaty wynikającej z uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 22 czerwca 2006 r. Nr LXXVII/2376/2006, a zatem domagał się przekształcenia na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) – zwanej dalej "ustawą". Wniosek swój skarżący sprecyzował pismem z dnia 1 września 2011 r. w którym wniósł o zastosowanie bonifikaty wynikającej z uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXX/945/2008 z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty osobom fizycznym od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 79, poz. 2834). Z akt sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] przy ul. [...] jest własnością Miasta [...] (odpis z Kw nr [...]). Z akt sprawy nie wynika, aby nieruchomość ta lub posadowiony na niej budynek mieszkalny były wpisane do rejestru zabytków (brak wpisu przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków potwierdził obecny na rozprawie P. Z.. Dla oceny przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej przez P. Z. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. w zakresie udzielania bonifikat od opłat za przekształcenie znaczenie miał stan faktyczny i prawny sprawy, obowiązujący w dacie wydania tej decyzji. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie miały zatem zastosowania przepisy o udzielaniu bonifikat zawarte w art. 4 ust. 7, ust. 11 i ust. 11a ustawy, w zakresie w jakim przepisy te odnoszą się do nieruchomości Skarbu Państwa oraz przepis art. 4 ust. 9 ustawy odnoszący się tylko do nieruchomości Skarbu Państwa, a także przepis art. 4 ust. 10 ustawy, odnoszący się do udzielania bonifikat za nieruchomości lub ich części wpisane do rejestru zabytków. Punktem wyjścia przy stosowaniu bonifikat za przekształcenie jest obowiązująca organ zasada zawarta w art. 4 ust. 12 ustawy według której w razie zbiegu praw do bonifikat stosuje się jedną bonifikatę korzystniejszą dla użytkownika wieczystego. Analizując stan prawny, dotyczący udzielania bonifikat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, odnoszący się do nieruchomości komunalnych, niewpisanych do rejestru zabytków trzeba wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 7 pkt 2 ustawy organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty za przekształcenie w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady. Według art. 4 ust. 11 ustawy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego organ właściwy do wydania decyzji może, na podstawie uchwały właściwej rady, udzielić wyższej, niż określona w ust. 10 (wyższej niż 50%), bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1. Stosownie do art. 4 ust. 11a ustawy w uchwale rady, o której mowa w ust. 7 lub 11, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze Miasta [...], regulującym udzielanie bonifikat za uwłaszczenie osób fizycznych prawem własności jest uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXX/945/2008 z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty osobom fizycznym od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – zwana dalej "uchwałą". Z § 1 uchwały wynika, że wyraża się zgodę na udzielanie osobom fizycznym 60% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – co istotne zabudowanych i wykorzystywanych wyłącznie na cel mieszkaniowy. Bonifikatę powiększa się o 1% za każdy rok trwania użytkowania wieczystego, licząc do dnia wydania decyzji o przekształceniu. Wysokość udzielonej bonifikaty nie może przekroczyć 95%. Stosownie do § 2 uchwały bonifikatę stosuje się na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości. Bonifikaty nie stosuje się w przypadku, gdy użytkownik wieczysty korzysta z bonifikaty określonej w art. 4 ust. 8-10 ustawy. § 3 uchwały przewiduje, że bonifikata może być udzielona, jeżeli użytkownik wieczysty: 1) w chwili wydania decyzji nie zalega ze zobowiązaniami pieniężnymi wobec m.st. Warszawy, związanymi z prawem użytkowania wieczystego stanowiącym przedmiot przekształcenia; 2) poniesie koszty związane z przekształceniem, w tym koszty wyceny rzeczoznawcy majątkowego. Z opisanego wyżej stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji SKO w [...] wynika, że w przypadku uwłaszczenia się prawem własności na nieruchomości komunalnej, niewpisanej do rejestru zabytków dla P. Z. jedyną, a przez to i najkorzystniejszą była bonifikata przewidziana w uchwale, a więc bonifikata wskazana w żądaniu skarżącego zawartym w piśmie z dnia 1 września 2011 r. i zastosowana przez Zarząd Dzielnicy [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją SKO w [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że na etapie postępowania administracyjnego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości P. Z. nie był pouczony o obowiązujących rozwiązaniach prawnych, dotyczących stosowania bonifikat. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] skarżący był informowany o warunkach udzielania bonifikat na podstawie uchwały Nr LXXVII/2376/2006. W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] pełnomocnik skarżącego adwokat W. U. został w dniu 7 stycznia 2011 r. poinformowany o warunkach udzielania bonifikat na podstawie wówczas obowiązujących przepisów art. 4 pkt 8 i 9 ustawy oraz wynikających z wydanej na podstawie art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy uchwały Nr XXX/945/2008. Wobec tego, skoro P. Z. był reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) i dodatkowo pełnomocnik ten był informowany o warunkach udzielania bonifikat, to nie można uznać za zasadnego zarzutu skarżącego o niepoinformowaniu strony o możliwych do uzyskania bonifikatach. W tej sytuacji Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego o naruszeniu w niniejszej sprawie przez organy przepisów art. 6, art. 7, art. 9-11 Kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 i art. 107 § 1 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew temu co twierdzi skarżący Zarząd Dzielnicy [...] i SKO w [...] – organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek skarżącego w sprawie o uwłaszczenie prawem własności nie były kompetentne do zastosowania w stosunku do skarżącego bonifikaty bez ograniczenia, co do sposobu korzystania z nieruchomości. Jak wskazano wyżej w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji osoba fizyczna będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości komunalnej nie była uprawniona do bonifikat nie zawierających ograniczeń w zakresie korzystania z nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że bonifikaty kwotowe odnoszące się do jednostek samorządu terytorialnego, określone w art. 4 pkt 8 i 9 utraciły moc obowiązującą z dniem 9 sierpnia 2011 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt K 9/08 (Dz. U. z 2010 r. Nr 21, poz. 109). Na mocy art. 2 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 187, poz. 1110) przepis art. 4 ust. 9 ustawy otrzymał nowe brzmienie i zakres zastosowania bonifikat wynikających z tego przepisu ustawodawca ograniczył do nieruchomości Skarbu Państwa. Bonifikata kwotowa wynikająca z art. 4 ust. 10 ustawy nie mogła być zastosowana w stosunku do P. Z., ponieważ dotyczy ona wyłącznie nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. Jeżeli natomiast chodzi o podnoszony w sprawie brak udzielenia przez organy odpowiedzi na pytanie, czy warunki bonifikaty wynikające z wydanej w niniejszej sprawie decyzji pozwolą skarżącemu na prowadzenie pracowni malarskiej bez narażenia się na obowiązek zwrotu bonifikaty. Sąd zauważa, że skarżący uzyskał bonifikatę odnoszącą się do nieruchomości zabudowanej i wykorzystywanej wyłącznie na cel mieszkaniowy (§ 1 ust. 1 uchwały). Z przepisu art. 4 pkt 15 ustawy wynika, że organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą rady. Sąd zauważa, że o treści tego przepisu w dniu 7 stycznia 2011 r. został poinformowany pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Nie można pominąć i tego, że kwestia zwrotu bonifikaty nie jest przesłanką, od której zależy udzielenie bonifikaty w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W sprawie niniejszej organy nie miały obowiązku informowania skarżącego o tym, czy w sytuacji, gdy skarżący podejmie na nieruchomości działalność jako artysta [...], to wówczas organ zażąda zwrotu bonifikaty. To, czy w takiej sytuacji nastąpi wszczęcie postępowania administracyjnego o zwrot udzielonej bonifikaty jest zdarzeniem przyszłym, a zagadnienie to wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Wobec tego nie można w niniejszej sprawie zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 107 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na zakończenie Sąd zwraca uwagę, że na tle niniejszej sprawy zarysował się taki oto problem. Skarżący, będąc reprezentowany na etapie postępowania administracyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika (pełnomocnictwo z dnia 14 października 2010 r.), domagał się udzielenia bonifikaty na podstawie uchwały, która zawierała wyraźne zastrzeżenie, że bonifikata dotyczy nieruchomości wykorzystywanych wyłącznie na cel mieszkaniowy (o tym zastrzeżeniu był też informowany pełnomocnik skarżącego). Mimo tego skarżący chciał uzyskać przekształcenie swego prawa za bonifikatą, jednak nie na warunkach przewidzianych w istniejącym stanie prawym (co przyznał skarżący na rozprawie). W sytuacji gdy skarżący nie cofnął wniosku o przekształcenie, w części dotyczącej udzielenia bonifikaty na etapie postępowania administracyjnego obowiązkiem organów było wydanie decyzji w oparciu o obowiązujący w dacie wydania decyzji stan faktyczny i prawny. Wobec tego nie można czynić organom zarzutu, że orzekają zgodnie z żądaniem strony i stosują się do obowiązującego w momencie wydania decyzji stanu prawnego, w szczególności ukształtowanego wydaną w sprawie uchwałą. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.