I SA/Wa 993/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 67 ust.1 i art. 130 ust. 2 pkt. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163), po rozpatrzeniu odwołania K. B. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...] wymierzył karę w wysokości 10.000 zł (dziesięć tysięcy) K. B., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: Rodzinny Dom Pomocy "[...]" w Z. przy ulicy [...], z powodu prowadzenia bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Działalność prowadzona jest w budynku mieszczącym się w Z. przy ulicy [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła K. B. wskazując, że decyzja jest krzywdząca. Wniosła o jej uchylenie. Minister wyjaśnił, że 17 października 2014 r. inspektorzy Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. przeprowadzili kontrolę doraźną w Rodzinnym Domu Pomocy "[...]", który jest prowadzony przez K. B. Przedmiotem kontroli był standard usług socjalno-bytowych świadczonych przez placówkę oraz przestrzeganie praw mieszkańców. W trakcie kontroli ustalono, że K. B. prowadzi bez zezwolenia placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Prowadząca nie była obecna podczas kontroli. Czynności kontrolne były dokonywane przy udziale K.K. pielęgniarki zatrudnionej w placówce, a zarazem matki właścicielki placówki. Podczas kontroli w placówce przebywało 16 osób w wieku od 60 do 94 lat. Mieszkańcy z uwagi na podeszły wiek, wymagali pomocy opiekuna w zakresie kąpieli, spożywania posiłków. Nie udało się ustalić ile z tych osób przebywało na stale w placówce. Jednakże inspektorzy przeprowadzający kontrolę ustalili, że w placówce znajdowało się 10 łóżek, rozmieszczonych w 3 pokojach. Ponadto kontrola wykazała niespełnianie przez kontrolowaną placówkę standardów wyznaczonych przez art. 68 i art. 68a ustawy o pomocy społecznej. Protokół z kontroli został podpisany przez K. B. [...] listopada 2014 r. Tego samego dnia do Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo K. B. z informacją, że w placówce na stałe przebywa 10 osób. W dniu 12 listopada 2014 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w związku z prowadzeniem bez zezwolenia Wojewody [...] przez K. B. placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, pod nazwą Rodzinny Dom Pomocy "[...]" w Z. przy ul. [...]. Strona wezwana do złożenia wyjaśnień w sprawie stwierdziła w piśmie z 19 listopada 2014 r., że prowadzi działalność pod nazwą Rodzinny Dom Pomocy, więc organem właściwym do kontroli działalności jest kierownik ośrodka pomocy społecznej. Organ I instancji w odpowiedzi na pismo z 19 listopada 2014 r. udzielił K. B. informacji, że nie nazwa placówki, ale faktycznie wykonywana działalność decyduje o charakterze placówki. Organ poinformował stronę, że rodzinny dom pomocy działa w oparciu o umową dotyczącą prowadzenia rodzinnego domu zawartą między gminą a osobą prowadzącą dom. Organ wskazał, że K. B. nie ma podpisanej umowy z gminą Z. Minister wyjaśnił, że 26 listopada 2014 r. została przeprowadzona kontrola Rodzinnego Domu Pomocy "[...]" przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. W dniu kontroli w placówce przebywało 18 osób. Według oświadczenia K. B. 10 osób było na pobyt stały, 8 na pobyt dzienny. Dnia 28 listopada 2014 r. K. B. otrzymała wystąpienie pokontrolne, z którego wynikało, że placówka nie spełnia warunków przewidzianych w art. 68 oraz art. 68a ustawy o pomocy społecznej. Natomiast w zaleceniach pokontrolnych zwrócono się o zaprzestanie posługiwania się nazwą "Rodzinny Dom Pomocy", zagwarantowanie placówce standardów przewidzianych w art. 68 i art. 68a ustawy o pomocy społecznej oraz wezwano do podjęcia działań w celu uzyskania zezwolenia Wojewody [...] na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Odpowiadając na zalecenia pokontrolne strona podała informację, że miała i ma podpisane umowy na współpracę z ośmioma ośrodkami pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji wystąpił do wymienionych przez stronę ośrodków pomocy społecznej o udzielenie informacji, czy ośrodki kierowały osoby do Rodzinnego Domu Pomocy "[...]" w Z. Z zebranych odpowiedzi wynika, że w placówce przebywa obecnie jedna osoba, której pobyt jest współfinansowany przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, jednakże gmina ta nie zawarła umowy na prowadzenie rodzinnego domu pomocy. W piśmie z 10 grudnia 2014 r. K. B. ponownie zakwestionowała właściwość wojewody do kontrolowania prowadzonej przez nią działalności, ponadto oświadczyła, że liczba osób uczęszczających na zajęcia w placówce jest zmienna. W dniu 29 stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał protokół kontroli przeprowadzonej 14 stycznia 2015 r., z którego wynika, że w placówce na pobyt stały przebywało 10 osób, natomiast 6 osób przebywało na pobyt dzienny. W dniu 11 lutego 2015 r. przesłuchany został w charakterze świadka R. W., który jest lekarzem pierwszego kontaktu dla osób przebywających w placówce. Świadek nie był w stanie stwierdzić ile albo czy wszystkie osoby przebywające w Rodzinnym Domu Pomocy "[...]" w Z. przebywają tam na stałe. Pismem z 12 lutego 2015 r. skarżąca została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. W piśmie z 16 lutego 2015 r. potwierdziła, że nie zawarła umowy z gminą Z. na prowadzenia rodzinnego domu pomocy. Decyzją z [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] wymierzył K. B. karę w wysokości 10.000 zł za prowadzenie bez zezwolenia, w ramach działalności gospodarczej, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku w Rodzinnym Domu Pomocy "[...]" w Z. przy ulicy [...]. Minister wskazał, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Konieczność uzyskania zezwolenia wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez powyższe placówki i konieczność ochrony praw osób w nich przebywających. Reglamentację działalności gospodarczej przez wprowadzenie wymogu uzyskania zezwolenia dopuszcza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 22. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W celu otrzymania zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności strona musi złożyć wniosek wraz z wymaganymi dokumentami. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy wojewoda wydaje zezwolenie, jeżeli podmiot o nie występujący: 1) spełnia warunki określone w ustawie o pomocy społecznej; 2) spełnia standardy, o których mowa w art. 68 ustawy; 3) przedstawi dokumenty wymagane do wydania zezwolenia określone w art. 67 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa nie więcej niż 10 osób - podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Zgodnie z art. 131 ust. 1 ustawy karę pieniężną wymierza wojewoda w drodze decyzji administracyjnej. Minister podkreślił, że jednoznaczne brzmienie art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazuje równocześnie, że przy rozstrzyganiu sprawy nałożenia kary, a także jej wysokości, wojewoda nie ma żadnego luzu decyzyjnego, gdyż w dyspozycji przepisu użyto zwrotu "podlega karze". Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie ustalono, iż w budynku przy ulicy [...] w Z., gdzie prowadzona jest placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku znajduje się 10 łóżek, w związku z czym brak jest podstaw aby przypuszczać, że w budynku przebywa całodobowo więcej niż 10 osób. Strona, w przesłanych oświadczeniach, również oznajmiała, że w budynku na stałe przebywa 8 bądź 10 osób. W związku z powyższym, organ orzekł karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, gdyż brak jest dostatecznych dowodów, iż w placówce przebywa całodobowo więcej niż 10 osób, co powodowałoby wypełnienie dyspozycji art. 130 ust. 1 pkt 2 i wymierzenie kary w kwocie 20.000 zł. Zgodnie z dyspozycją § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. 2005 r., Nr 61, poz. 543 ze zm.) Wojewoda [...] miał obowiązek przeprowadzić kontrolę doraźną w placówce. W ocenie Ministra kontrola doraźna przeprowadzona przez Wojewodę [...] w Rodzinnym Domu Pomocy "[...]" w Z. została przeprowadzona zgodnie z tym rozporządzeniem. Z akt sprawy wynika, że w Z. przy ulicy [...] prowadzona jest przez K.B. placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, o której mowa w art. 67 ustawy o pomocy społecznej. Wynika to z protokołu kontroli doraźnej, jak również z korespondencji przesłanej przez K. B., protokołu przesłuchania świadka oraz umów zawartych w celu stałego pobytu w placówce. Przebywanie osób w domu potwierdzają również protokoły z kontroli przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że strona prowadzi rodzinny dom pomocy zgodnie z art. 52 ustawy o pomocy społecznej, który jest kontrolowany i nadzorowany przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, Minister wskazał, że dowody zebrane w toku postępowania nie potwierdzają tego. Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 31 maja 2012 r. w sprawie rodzinnych domów pomocy (Dz. U. 2012 poz. 719) rodzinny dom pomocy jest prowadzony na podstawie umowy między gminą a osobą fizyczną albo organizacją pożytku publicznego, prowadzącymi rodzinny dom pomocy. Zasadą jest, że jeżeli gmina dokona wyboru świadczenia usług opiekuńczych w formie rodzinnego domu pomocy, to usługi będą świadczone na jej terenie, a nie na terenie innej gminy. Jest możliwe realizowanie zadania prowadzenia usług opiekuńczych w formie rodzinnego domu pomocy również na potrzeby innych gmin, jednak wymaga to uprzedniego zawarcia porozumienia administracyjnoprawnego pomiędzy gminami. Minister podniósł, że Gmina Z. nie miała zawartej umowy ze stroną na prowadzenie rodzinnego domu pomocy. Żadna z wymienionych przez stronę gmin nie miała zawartej umowy na prowadzenie rodzinnego domu pomocy. Brak było decyzji, na mocy której osoba byłaby kierowana do rodzinnego domu pomocy. Strona podpisywała jedynie umowy cywilnoprawne, które nie mogą być traktowane jak decyzje. Należy zaznaczyć, że strona była informowana przez organ I instancji o tym, iż nie nazwa placówki, ale faktycznie wykonywana działalność decyduje o charakterze wykonywanej działalności. Na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] kwietnia 2015 r. skargę złożyła K.B. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że 29 marca 2011 r. została wpisana do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez W., pod nr. [...], z określeniem przedmiotu działalności gospodarczej [...] - Pozostała pomoc społeczna z zakwaterowaniem. Oznaczenie przedsiębiorcy K. B., nazwa: Rodzinny Dom Pomocy "[...]", miejsce wykonywania działalności : [...] Skarżąca powołała treść art. 52 ustawy o pomocy społecznej, wskazując, że na tej podstawie prowadzi placówkę. Podała, że od początku funkcjonowania rodzinnego domu pomocy ma podpisane umowy z Ośrodkami Pomocy: w W., w D., w L., w K., w S., w L., w G., w G. Skarżąca zarzuciła, że w art. 52 ustawy o pomocy społecznej oraz w przepisach rozporządzenia nie ma wymogu podpisania umowy na świadczenie usług jedynie z terenowym ośrodkiem pomocy społecznej, jak również nie ma przepisu, który stanowiłby, że w rodzinnym domu pomocy mają przebywać tylko osoby kierowane przez ośrodek pomocy społecznej. Skarżąca podniosła, że jest możliwe realizowanie usług opiekuńczych w formie rodzinnego domu pomocy również na potrzeby innych gmin, a nie tylko na terenie gminy na której znajduje się dom pomocy. Dlatego użyte przez Ministra sformułowanie, że "zasadą jest" świadczenie usług na terenie gminy macierzystej nie wynika z regulacji prawnej. Skarżąca nie zgodziła się z zakwestionowaniem przedstawionych do skargi umów, jako nie świadczących o spełnieniu przesłanki z art. 52 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca wskazała, że nie była obecna podczas kontroli przeprowadzonej 17 października 2014 r. W jej ocenie zespół inspektorów Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w W. nie był uprawniony do przeprowadzenia takiej kontroli, ponieważ zgodnie z art. 52 ustawy funkcje kontrolne w rodzinnych domach pomocy pełni ośrodek pomocy. Skarżąca podniosła, że nie została wezwana do złożenie wyjaśnień, jak również nie otrzymała rzekomego zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałami dowodowymi. Skarżąca podniosła, że chcąc spełnić wymogi Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego pismem z 11 lutego 2015 r. zwróciła się do Urzędu Miasta Z. z prośbą o podpisanie umowy na usługi opiekuńcze w Rodzinnym Domu Pomocy przy ul. [...]. W przypadku odmowy zwarcia umowy podejmie starania o uzyskanie zezwolenia Wojewody. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wskazać należy, że z przepisu art. 67 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynika, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona, ale dopiero po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu wojewoda prowadzi rejestr placówek o których mowa w ust.1. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że skarżąca zezwolenia nie miała. Wobec tego Wojewoda [...] prawidłowo wydał decyzję nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Sąd zauważa, że podjęcie bez wymaganego zezwolenia działalności polegającej na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku zagrożone jest dolegliwą sankcją administracyjną, co podyktowane jest troską ustawodawcy o los podopiecznych tego rodzaju placówek oraz koniecznością zagwarantowania pensjonariuszom godnych i bezpiecznych warunków pobytu. Natomiast z przepisu art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że organ ma obowiązek nałożenia kary w kwocie 10.000 zł na podmiot prowadzący placówkę bez zezwolenia. Powołany wyżej przepis nie daje organowi żadnego luzu decyzyjnego, jeżeli chodzi o ocenę celowości nałożenia kary, czy też miarkowania jej wysokości, w zależności od rodzaju podmiotu prowadzącego działalność, rozmiaru prowadzonej działalności, stopnia, liczby i społecznej szkodliwości stwierdzonych uchybień. Nie ma przy tym znaczenia z jakich przyczyn podmiot prowadzący placówkę, o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy, w dacie wymierzenia kary, nie legitymował się zezwoleniem na prowadzenie przedmiotowej działalności. Dla zastosowania przepisu z art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy istotne znaczenie miało jedynie to, czy w momencie wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej dany podmiot posiadał zezwolenie, czy też zezwolenia tego nie posiadał i czy w placówce przebywało nie więcej niż 10 osób. Jak wyżej podniesiono i czego skarżąca nie kwestionuje, nie miała ona zezwolenia wojewody na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Jak wynika z treści art. 67 ust.1 ustawy nie ma przy tym znaczenia, że działalność skarżącej wpisana była do ewidencji działalności gospodarczej, bowiem działalność w zakresie prowadzenia takiej placówki może być podjęta po uzyskaniu decyzji wojewody. Wbrew twierdzeniom skargi, postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i zostało przeprowadzone wnikliwie oraz wyczerpująco. Kontrola w placówce przy ul. [...] w Z., została przeprowadzona zgodnie z unormowaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej. Skarżąca pomimo, że nie była obecna podczas pierwszej kontroli - 17 października 2014 r., podpisała protokół kontroli bez zastrzeżeń – 3 listopada 2014 r. Do skarżącej skierowano również zalecenia pokontrolne, w których zostało zaznaczone, aby niezwłocznie podjęła działania w celu uzyskania zezwolenia wojewody na prowadzenie placówki. Zważyć należy, że stanowisko skarżącej, iż prowadzi ona działalność na podstawie art. 52 ustawy jest chybione. Otóż zgodnie z art. 52 ust. 3 ustawy w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie rodzinnych domów pomocy, aby prowadzić rodzinny dom pomocy osoba fizyczna musi mieć zawartą umowę z gminą. W dniu wydania zaskarżonej decyzji takiej umowy skarżąca nie miała (jak wskazała w skardze wystąpiła o jej zawarcie do Burmistrza pismem z 11 lutego 2015 r. i do chwili orzekania umowa nie została zawarta). Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust.2 ustawy o pomocy społecznej rodzinny dom pomocy stanowi formę usług opiekuńczych i bytowych świadczonych całodobowo dla nie mniej niż trzech osób i nie więcej niż ośmiu. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w placówce prowadzonej przez skarżącą przebywało na stale w różnym czasie 9 i 10 osób. W piśmie z 3 listopada 2014 r. skarżąca podała, że w placówce przebywa na stałe 10 osób. Z pism: Państwowego Inspektora Sanitarnego w W. z 16 grudnia 2014 r. oraz Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 stycznia 2015 r. wynika, że w placówce przebywa na stałe 10 osób. Wobec tego, pomijając brak umowy z gminą, to nie spełnione były normy ilościowe pensjonariuszy wskazane w art. 52 ustawy. Odnośnie umów cywilnoprawnych i aneksów powołanych w skardze i załączonych do niej, wskazać należy, że dotyczą one umieszczenia w ośrodku skarżącej konkretnych pensjonariuszy. Żadna z tych umów nie jest zawarta z gminą na prowadzenie rodzinnego domu pomocy. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przez organy przepisów postępowania, wskazać należy, że skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz złożyła wyjaśnienia po wszczęciu postępowania. Podpisywała protokoły pokontrolne. Była powiadamiana o czynnościach dowodowych przeprowadzanych przez organ I instancji oraz o obowiązku uzyskania zezwolenia. Skarżąca została poinformowana przez ten organ o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowych oraz o możliwości wniesienia uwag i przedstawienia stanowiska w sprawie. Skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i nie zapoznała się z materiałem dowodowym, co jest jej osobistym wyborem. Jednakże skarżąca, po otrzymaniu informacji o możliwości zapoznania się z aktami udzieliła odpowiedzi pisemnie. Wprawdzie organ II instancji nie powiadomił skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami, jednakże to uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżąca przyznała, że nie miała zezwolenia wojewody na prowadzenie placówki oraz nie wykazała jakie dowody przedłożyłaby po tym powiadomieniu, które skutkowały uznaniem decyzji Ministra za wadliwą. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 ppsa oddalił skargę w całości.