I SA/Wa 995/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku Gminy Miejskiej K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę K. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej K. w obrębie nr [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] (aktualnie nr [...]) opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę K. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie nr [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] (aktualnie nr [...]) opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina Miejska K., wskazując na naruszenie szeregu przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy i wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem Gminy na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie można jednoznacznie stwierdzić, czy nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną stanowiła mienie prywatne, czy państwowe. Z treści wniosku, w tym z orzecznictwa sądowego wynika, iż argumentem przesądzającym o słuszności jego wniesienia jest rozstrzygnięcie kwestii, czy postępowanie dotyczące decyzji o przejęciu mienia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (i dalsze postępowanie uzależnione jest od ustalenia kosztów remontu budynku położonego na przedmiotowej nieruchomości) stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie można uznać za trafny poglądu zaprezentowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydając bowiem decyzję o charakterze deklaratoryjnym organ administracji publicznej nie może kreować dodatkowej przesłanki komunalizacji, która nie wynika z normy zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), tj. warunku dysponowania nieruchomością przez Skarb Państwa w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej. Tym samym należy uznać, iż z tym dniem gmina staje się właścicielem, bez względu na koszty remontu budynku położonego na przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że trwające obecnie postępowanie nadzorcze w sprawie kosztów remontu, nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, a więc nie może stanowić przeszkody w rozstrzygnięciu sprawy. Zagadnienie wstępne bowiem, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zatem zagadnienie to musi dotyczyć kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania. Zdaniem Ministra, regulacja art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji potwierdzają tezę, że przeszkoda jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał, wpływ na losy sprawy administracyjnej nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku Minister wskazał, że skoro decyzja o przejęciu na własność Skarbu Państwa spornej nieruchomości została wyeliminowana ze skutkiem ex tunc, to w konsekwencji trzeba stwierdzić, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegała przepisom ustawy komunalizacyjnej. Z tego też względu decyzja Wojewody K. z dnia [...] lipca 1991 r, nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 tej ustawy, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [....] Gmina Miejska K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8, 97 § 4, a w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. W uzasadnieniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że podstawowym problemem w niniejszej sprawie jest to, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie można jednoznacznie stwierdzić, czy nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną stanowiła mienie prywatne, czy państwowe. Zdaniem skarżącej, uznać należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lipca 1991 r. jest przedwczesne i obarczone znacznym ryzykiem błędu. Nie jest możliwe ustalenie statusu własnościowego przedmiotowego mienia, bez zakończenia, z udziałem wszystkich stron, postępowania prejudycjalnego, tj. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa opisanej wyżej nieruchomości, na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Skarżąca uważa, że wydanie decyzji merytorycznej i jednoznaczne stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji przez Ministra, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa jest przedwczesne w sytuacji, w której nie zostało zakończone postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2008 r., toczące się w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa, tj. z uwagi na to, że strona - Skarb Państwa, reprezentowany przez Wojewodę [...] - bez swojej winy nie brała udziału w przedmiotowych postępowaniach przed Kolegium. Gmina Miejska K. zauważyła, że co prawda decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2010 r. orzekającą po wznowieniu postępowania o odmowie uchylenia decyzji SKO w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. orzekającej o uchyleniu decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. i o stwierdzeniu nieważności tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło uchylenia decyzji kończącej postępowanie, które uległo wznowieniu, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2011r. ( sygn. akt II [...]) uchylił wyżej wymienioną decyzję SKO i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Mając zatem na uwadze fakt, iż postępowanie w tej sprawie nadal się toczy przed Kolegium, do czasu merytorycznego zakończenia postępowania nie można stwierdzić, że decyzje Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. oraz z dnia [...] października 1980 r. (znak: [...]) były wadliwe. Nie można więc przesądzać, iż Skarb Państwa nie nabył własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr.[...], jednostka ewidencyjna [...], a zatem w dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności państwowej oraz, że nie mogła stać się przedmiotem komunalizacji. Kwestia własności państwowej przedmiotowej nieruchomości zostanie przesądzona dopiero wówczas, gdy zakończy się postępowanie kontrolne w stosunku do decyzji SKO. Reasumując skarżąca wskazała, że orzeczenie merytoryczne w sytuacji, w której nie zostało zakończone postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest absolutnie przedwczesne i naraża organ administracji publicznej na wydanie decyzji, która na skutek późniejszych orzeczeń, WSA lub NSA będzie musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W związku z powyższym w ocenie skarżącej stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lipca 1991 r. w obecnym stanie prawnym, przy uwzględnieniu specyfiki niniejszej sprawy i okoliczności wznowienia przez SKO kluczowych, prejudycjalnych dla sprawy postępowań, jest przedwczesne i stanowi naruszenie nie tylko przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., ale także zasad ogólnych Kodeksu, wyrażonych w przepisach 6, 7 i 8 tejże ustawy, co wynika na tle analizy orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawach o sygn. akt II [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd podziela stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co obligowało organ do stwierdzenia jej nieważności. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w dacie wejścia w życie powołanej wyżej ustawy (27 maja 1990 r.) grunt oznaczony jako działka nr [...] o pow. [...] m2 położony przy [...] w K. nie stanowił mienia państwowego, a tylko takie mienie – co jednoznacznie wynika z przepisu art. 5 ust. 1 - mogło podlegać nabyciu przez Gminę Miejską K. z mocy prawa. Słusznie wskazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że konsekwencją wstecznego skutku stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...] w przedmiocie przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność państwa (na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków) było to, że Wojewoda [...] skomunalizował mienie osoby fizycznej – J. O. (okoliczność w sprawie bezsporna). Rację ma zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. została wydana w jawnej sprzeczności z treścią przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy komunalizacyjnej. Wobec tego Minister prawidłowo uznał, że należy orzec o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa (brak dowodów na to, że po wydaniu decyzji komunalizacyjnej dokonano obrotu cywilnoprawnego przedmiotowym gruntem). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podziela stanowiska Gminy Miejskiej K., że w niniejszej sprawie, w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie można było jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowy grunt stanowił w dniu 27 maja 1990 mienie państwowe, czy mienie prywatne. Faktem jest, że w czasie orzekania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o legalności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lipca 1991 r. otwartą pozostawała kwestia obowiązywania ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] stwierdzającej nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...], ponieważ nie zostało rozstrzygnięte prowadzone na wniosek Wojewody [...] postępowanie wznowieniowe dotyczące postępowania zakończonego ostateczną decyzją nadzorczą SKO w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]. Toczące się postępowanie wznowieniowe (w okresie prowadzenia postępowania nadzorczego nie zakończone prawomocną decyzją – potwierdza to wyrok WSA w K. z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt II [...]) nie stało jednak na przeszkodzie w prowadzeniu postępowania nadzorczego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W czasie orzekania przez tego Ministra decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] była cały czas ostateczna i wywoływała skutki prawne. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 833/10, którym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji był związany, dla sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, nie był wynik sprawy o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], ponieważ ta okoliczność nie stanowiła warunku wydania orzeczenia merytorycznego w sprawie o stwierdzenie nieważności. W tej sytuacji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie można Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucić istotnego naruszenia przepisów art. 6-8 i art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z tego względu Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.