I SA/Wa 997/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej E. G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] odmawiającą uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej Nr [....]. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę m. st. Warszawy do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnego prawa użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Objecie przedmiotowego gruntu przez Gminę nastąpiło w dniu 10 października 1947 r. - zatem termin na złożenie wniosku upływał w dniu 10 kwietnia 1948 r. W dniu 7 lipca 1948 r. do Zarządu Miejskiego W. Wydział Gospodarki Gruntami w W. wpłynął wniosek J. J., W. J., J. J., B. D. i T. D. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Następnie w dniu 12 lipca 1948 r. w/w wnioskodawcy złożyli wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia powyższego wniosku został rozpatrzony odmownie orzeczeniem administracyjnym Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r., nr [...], zaś odwołanie współwłaścicieli z dnia 26 listopada 1948 r. zostało odrzucone przez Ministra Odbudowy decyzją z dnia [...] maja 1949 r., nr [...]. Następnie Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] odmówił E. G., B. K., Z. F., A. F., J. H. J., J. J., Z. J., B. P., K. H. M., I. D., A. C., J. K. oraz W. D. uwzględnienia wniosku z dnia 12 lipca 1948 r. złożonego przez J. J., W. J., J. J., B. D. i T. D. o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej Nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu upłynął w dniu 10 kwietnia 1948 r., a zatem jest bezsporne, że wniosek dawnych współwłaścicieli z dnia 12 lipca 1948 r. został złożony po terminie określonym przepisami dekretu, który to termin jest terminem prawa materialnego – zawitym, zaś wniosek o przywrócenie tego terminu został rozpatrzony odmownie. Prezydent stwierdził też, że zgodnie z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego grunt położony przy ul. [...] znajduje się w strefie oznaczonej symbolem 2.3.ZP/Us - o przeznaczeniu podstawowym na tereny zieleni urządzonej (park) oraz uzupełniająco - na usługi (sezonowe ogródki gastronomiczne), ponadto dla strefy tej został ustalony zakaz zabudowy. Wobec tego, że w planie grunt został przeznaczony na cel publiczny – park, dlatego też nie da się pogodzić korzystania z tego gruntu przez spadkobierców z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Od w/w orzeczenia odwołanie złożyli: E. G., B. K., Z. F., A. F., J. H. J., J. J., Z. J., B. P., K. H. M., I. D., A. C., J. K. oraz W. D. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, iż skoro Gmina miała łatwy dostęp do adresów byłych właścicieli i nie wykonała żadnej czynności zmierzającej do zapewnienia właścicielom udziału w czynnościach związanych z objęciem gruntu w posiadanie, to nie można przyjąć, że byli właściciele uchybili sześciomiesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej. Nie ma przy tym znaczenia, że składali oni w toku postępowania wniosek o przywrócenie terminu (załatwiony odmownie), gdyż wniosek ten był całkowicie bezprzedmiotowy i wynikał z błędnego przeświadczenia zainteresowanych, że uchybili terminowi. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał - iż wbrew twierdzeniu strony skarżącej -kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma pozostawanie w obrocie prawnym orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r., w którym odmówiono dotychczasowym właścicielom przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Prezydent W. wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2006 r., związany był powyższym orzeczeniem, które zapadło po uprzednim zbadaniu prawidłowości objęcia przez Gminę w posiadanie nieruchomości położonej przy ul. [...]. W związku z tym w obecnie prowadzonym postępowaniu nie można ponownie rozważać kwestii prawidłowości objęcia przez Gminę w posiadanie przedmiotowej nieruchomości, gdyż sprawa ta została przesądzona orzeczeniem Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r., które wiąże organy administracji do czasu wyeliminowania go z obrotu prawnego. Kolegium podkreśliło, iż termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) jest terminem prawa materialnego a nie terminem procesowym. Terminy wynikające z prawa materialnego mają charakter zawity. Upływ tych terminów nie dopuszcza możliwości ich przywrócenia. Przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Jednakże nie ma w w/w dekrecie przepisu zawierającego taką regulację. Tym samym okoliczności uchybienia terminu do złożenia wniosku nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż nie istnieje możliwość przywrócenia tego terminu. Pismem z dnia 10 maja 2007 r. E. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 r., odmawiającej uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. [...] - jako naruszających prawo. W uzasadnieniu stwierdziła, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do uchybienia w/w terminu z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Bieg terminu do złożenia wniosku dekretowego na gruncie przepisów Rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1947 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 12), rozpoczynał się od skutecznego objęcia przez gminę gruntu w posiadanie, co mogło nastąpić jedynie w przypadku potwierdzonego dokumentami braku możliwości powiadomienia byłych właścicieli o objęciu gruntu w posiadanie. Brak takiego potwierdzenia i nie zawiadomienie byłych właścicieli skutkowało istotnym naruszeniem § 5 cyt. rozporządzenia, czego dalszym skutkiem było to, iż nie rozpoczynał biegu termin przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Jednakże brak skutecznego objęcia przez gminę gruntu w posiadanie nie stanowił przeszkody do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Skarżąca podniosła, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż była możliwość zawiadomienia byłych właścicieli nieruchomości o objęciu przez gminę gruntu w posiadanie - zachowała się bowiem księga hipoteczna nieruchomości zawierająca aktualne adresy byłych właścicieli - jednak nie podjęto jakichkolwiek kroków zmierzających do ich zawiadomienia. Ponadto zarzuciła Kolegium, iż w ogóle nie ustosunkowało się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. dotyczących rzekomego braku przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - niemożliwości uwzględnienia wniosku w związku z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. Teza ta nie jest zasadna, gdyż nie zostało w żaden sposób wykazane, aby oddanie wnioskodawcom gruntu w użytkowanie wieczyste nie dało się pogodzić z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, zaś sam brak prawa zabudowy tego terenu nie jest wystarczającą przesłanką negatywną, gdyż z istoty kodeksowego uregulowania prawa użytkowania wieczystego nie wynika, że jest ono związane z prawem zabudowy - użytkownik wieczysty może korzystać z nieruchomości w inny sposób. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga jest uzasadniona, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej - rozpoznając wniosek złożony przez dawnych współwłaścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej Nr [...] - odmówiły przyznania następcom prawnym byłych współwłaścicieli prawa użytkowania wieczystego, gdyż wniosek został złożony po upływie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie. Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) - dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią, mogącą mieć istotny wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia, było wnikliwe ustalenie czy objęcie w posiadanie przedmiotowego gruntu przez gminę odbyło się przy ścisłym spełnieniu wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Odbudowy wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 4 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112) - które ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Wymienione wyżej rozporządzenie w § 3 ust. 1 przewidywało zawiadomienie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie poprzez ogłoszenie Zarządu Miejskiego w organie urzędowym, które zgodnie z § 4 powinno zawierać: dokładne oznaczenie gruntu, z podaniem w miarę możliwości imienia i nazwiska dotychczasowego właściciela, termin oględzin nieruchomości, wezwanie dotychczasowego właściciela do wzięcia udziału w oględzinach. Stosownie do § 5 ust. 1 - Zarząd Miejski, jeżeli posiadał dane o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela, obowiązany był - niezależnie od ogłoszenia - zawiadomić go na piśmie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie. W myśl § 7 ust. 2 tego rozporządzenia - do sporządzonego protokołu oględzin, o którym mowa w § 7 ust. 1 dotychczasowy właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia zarzutów, jeżeli uważał, że zawarte w nim ustalenia naruszają jego prawa. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 1 rozporządzenia - grunt uważa się za objęty w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie tego zarządu ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 10 października 1947 r. - Dziennik Urzędowy Nr 20 z 1947 r. Skarżący trafnie zarzucają, że organ odwoławczy - wbrew wymaganiom wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1947 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę - nie rozpoznał sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie, do czego był zobowiązany z mocy art. 138 kpa. W rozpoznawanej sprawie skarżący bowiem podważyli objęcie przez gminę przedmiotowego gruntu w posiadanie z dniem 10 października 1947 r., która to data nie może - ich zdaniem - stanowić początku biegu 6-miesięcznego prekluzyjnego terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Według skarżących dotychczasowi współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości [...] nie zostali - zgodnie z wymaganiami § 5 cytowanego rozporządzenia - powiadomieni o przystąpieniu do obejmowania przez gminę gruntu w posiadanie, chociaż Zarządowi Miejskiemu znane były dane o miejscu ich pobytu, gdyż zachowała się księga hipoteczna nieruchomości zawierająca aktualne adresy byłych współwłaścicieli. Nie zapewnienie dotychczasowym współwłaścicielom udziału w oględzinach nieruchomości, może świadczyć o objęciu w posiadanie gruntu przez gminę z istotnym naruszeniem § 5 cytowanego rozporządzenia. Nie wyjaśnienie bowiem tej kwestii w dotychczasowym postępowaniu uniemożliwia ocenę, czy złożenie w dniu 12 lipca 1948 r. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, istotnie nastąpiło po upływie 6 miesięcznego terminu od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, bowiem ewentualne naruszenie zasad obejmowania gruntu w posiadanie, ustalonych w w/w rozporządzeniu z dnia 7 kwietnia 1946 r., czyni bezskutecznym objęcie gruntu przez gminę w posiadanie. W związku z powyższym podnieść należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest dostatecznych ustaleń w kwestii, czy objęcie w posiadanie przez gminę przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z zachowaniem określonych w prawie wymagań, ponieważ od dokonania tych ustaleń zależą losy wniosku z dnia 10 października 1948 r. Takie stanowisko Sądu - odnośnie kwestii prawidłowości obejmowania gruntu w posiadanie przez gminę na mocy rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. - wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1028/97 LEX nr 45943, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2471/00 LEX nr 81771. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny przede wszystkim ustalić, czy objęcie w posiadanie przez gminę przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Odbudowy wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 4 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę W. – a więc, czy było skuteczne. Następnie - w zależności od dokonanych ustaleń – stwierdzić, czy wniosek z dnia 12 lipca 1948 r. został złożony w terminie czy też nie i wydać odpowiednią decyzję Fakt, że w obrocie prawnym istnieje ostateczne orzeczenie administracyjne odmawiające przywrócenia terminu do złożenia powyższego wniosku, nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż tego terminu nie można przywrócić. Ponadto istotą sprawy nie jest przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego, lecz dokonanie ustaleń, czy ten wniosek został złożony w terminie – co spowoduje obowiązek merytorycznego rozpatrzenia go pod kątem spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., czy też został złożony po upływie terminu – co czyni go bezskutecznym. Poza tym - wbrew twierdzeniom organów - przy rozpatrywaniu wniosku o przywrócenie terminu, nie była badana kwestia prawidłowości objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.