I SA/Wa 998/18

Dnia 15 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg Miasta [...], [...] Sp. z o.o. w [...], A. W., [...] w [...] oraz R. N. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz: R. N., Miasta [...] oraz A. W. po 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz : [...] Sp. z o.o. w [...] i [...] w [...] po 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych. Decyzją nr [...] z [...] września 2017 r., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267, dalej jako ustawa), Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako komisja/organ) chyliła w całości decyzję Prezydenta [...] (dalej jako prezydent) z [...] czerwca 2013r. nr [...] ustanawiającą na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału [...] części zabudowanej nieruchomości o pow. [...] m2 oznaczonej jako działka nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] na rzecz osoby fizycznej, i odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww nieruchomości. Osobną decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] komisja uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zmieniającą w trybie art. 155 kpa ww decyzję tegoż prezydenta z [...] czerwca 2013r., i umorzyła postępowanie. Z kolei zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] komisja zmieniła swoją własną decyzję z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w ten sposób, że dodała do niej pkt. 3 nakazujący Miastu [...] przejęcie zarządu udziałem w ww nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Skargi na ww decyzję złożyli [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], Miasto [...], A. W., P. [...] i R. N.. Zarzuty skarg co do zasady były powtarzalne i sprowadzały się do: - rażącego naruszenia przez komisję przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez niewskazanie w decyzji stron postępowania; - naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 kpa w zw. z art. 6, 7, 8 kpa, poprzez przyjęcie, że zostały spełnione wymienione w art. 154 kpa przesłanki do jego zastosowania, w rzeczywistości gdy decyzja z dnia [...] września 2017 r. została wydana wobec stron posiadających sprzeczne interesy, a utrata uprawnień jednej strony spowodowała nabycie uprawnień do nieruchomości drugiej strony (Miasta [...]); - naruszenie przepisów w postaci art. 154 kpa w zw. z art. 6, 7, 8 kpa, w zw. z art. 40e ustawy poprzez błędną zmianę decyzji w oparciu o nowy stan prawny, podczas gdy zmiana obowiązującego prawa w ogóle nie może być elementem rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 154 kpa, - naruszenia prawa materialnego, tj. art. 154 kpa w zw. z art. 6, 7, 8 kpa, w zw. art. 32 Konstytucji poprzez błędne rozumienie interesu społecznego i słusznego interesu strony, w sytuacji, kiedy zmieniona decyzja organu z [...] września 2017 r. została zaskarżona przez wszystkie strony postępowania, a organ nie uwzględnił ich interesu i dał prymat interesowi społecznemu rozumianemu jako interes lokatorów komunalnych, przez co przekroczył granice ingerencji władzy w prawa jednostki i jednocześnie naruszył zasadę proporcjonalności, tj. stosowania przez państwo, przy ingerowaniu w konstytucyjne prawa swoich obywateli, tylko takich środków prawnych, które są rzeczywiście niezbędne; - naruszenia art. 7. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez nieustalenie skutków decyzji, w szczególności odpowiedzialności odszkodowawczej, poczynionych nakładów na nieruchomość oraz innych kosztów związanych z zarządzaniem nieruchomością i finansowaniem jej na przestrzeni 2014 - 2018 r,, skutków dla rynku nieruchomości, skutków dla samego budynku będącego w trakcie remontu, skutków dla nabywców lokali w nieruchomości;  - naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 10 kpa, w zw. z art. 80 i 81 oraz 107 § 3 kpa poprzez ustalenie istnienia okoliczności faktycznych (wywieranie presji i nacisku wobec lokatorów, wykonywanie uciążliwych prac remontowych, groźby procesów sądowych, wywieranie presji psychicznej wobec lokatorów, nie regulowanie należności na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przez następców prawnych beneficjentów), które miałyby prowadzić do konieczności ochrony interesu społecznego bez wskazania na dowody, które miałyby te okoliczności potwierdzić. Tym samym wg skarżących organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, oceniając je w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego. Zarzucono też komisji naruszenie prawa materialnego tj. art. 678 § 1 kc, poprzez przyjęcie, że beneficjenci decyzji nie mogli być stroną umów najmu z lokatorami, pomimo, iż [...] przekazało nieruchomość wraz z lokatorami, co było jej standardowym działaniem, a co powodowało wstąpienie beneficjentów do umowy po stronie wynajmującej a także naruszenie art. 40e ustawy w zw. z art. 21 Konstytucji oraz w zw. z art. 6, 7, 8, kpa, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i niedopuszczalną ingerencję władzy publicznej w prawo własności w postaci nakazania [...] przejęcia w zarząd nieruchomości, którego nie jest właścicielem, co było konsekwencją błędnego uznania przez komisję w decyzji z [...] września 2017 r., iż istniały podstawy do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej oraz do błędnego przyjęcia, że nabycie nieruchomości przez obecnego właściciela nie doprowadziło do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. W skardze podniesiono, iż organ nakazując [...] przejęcie zarządu przedmiotową nieruchomością w żaden sposób nie uzasadnił konieczności dokonania tak drastycznej ingerencji w nieruchomość będącą własnością spółki [...]. Skarżący N. zarzucił dodatkowo, choć wyartykułował to jako zarzut główny, naruszenie przez komisję art. 10 § 1 kpa, art. 7 kpa, art. 8 § 1 kpa i art. 9 kpa w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy i art. 49 § 2 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy - przez rażące naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego tj. ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa), kierowaniem się w postępowaniu zasadą praworządności z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa), ciążącego na organie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i kierowania się w postępowaniu zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron postępowania (art. 8 § 1 kpa), a takze obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania (art. 9 kpa) - poprzez celowe uniemożliwienie mu wzięcia udziału w postępowaniu mimo posiadanej z urzędu wiedzy o przebywaniu w [...][...] we [...], gdzie nie miał możliwości zapoznania się z treścią wydawanych w toku prowadzonego postępowania pism i rozstrzygnięć organu, opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości, bez doręczenia w trybie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania tymczasowego aresztowania. Skarżący zarzucił, że jednocześnie w innej sprawie administracyjnej komisja umożliwiła zapoznanie się z aktami sprawy stronie postępowania również przebywającej w areszcie śledczym. Skarżący ten uznał, iż stanowi to o zaistnieniu w tej sprawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa, w tym z pominięciem § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2016 roku w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania tymczasowego aresztowania. Mając na uwadze ww zarzuty skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, wnieśli stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Miasto [...] wyartykułowało zarzuty dotyczące motywów zaskarżonej decyzji określonych w jej uzasadnieniu i to ono stanowiło przedmiot skargi. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skargi zasługiwały na uwzględnienie. Jako podstawę prawną decyzji zmieniającej nr II R 2 Zm 10a/17 komisja wskazała art. 154 kpa i art. 40e ustawy, dodany do niej z dniem 14 marca 2018r. przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 431- dalej jako: ustawa zmieniająca). Ów art. 40e ustawy stanowi, iż w decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-3 ustawy, wydawanej przez komisję w wyniku postępowania rozpoznawczego, komisja może nakazać gminie przejęcie zarządu nieruchomością [...] lub jej odpowiednią częścią na zasadach określonych w art. 184a-186a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jeśli zaś chodzi o pierwszą podstawę prawną zaskarżonej decyzji, to zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepisy zawarte w art. 154 i w art. 155 kpa normują instytucję zmiany lub uchylenia decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Czynnikiem je różnicującym jest istnienie lub brak prawa nabytego przez stronę w decyzji podlegającej weryfikacji. Jeśli chodzi o wskazany przez komisję jako podstawa zaskarżonej decyzji art. 154 kpa – to jego zastosowanie jest możliwe jedynie wówczas, gdy na mocy zmienianej decyzji żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa. Zastosowanie art. 154 kpa nie jest natomiast dopuszczalne gdy w sprawie występują strony o sprzecznych interesach (zob. wyrok NSA z 15 lipca 1999 r., I SA 1644/98, LEX nr 48558) a także gdy doszło do zmiany stanu prawnego wyznaczającego granice sprawy administracyjnej. Innymi słowy ani trybu z art. 154 kpa ani trybu z art. 155 kpa, nie można traktować jako kontynuacji sprawy zakończonej już ostateczną decyzją. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania ww trybu z art. 154 kpa, a ponadto doszło w niej do kilku innych uchybień zarówno procesowych jak i materialnoprawnych. Po pierwsze: w sprawie występują strony o sprzecznych interesach - przy czym jedna z nich utraciła prawo tj. aktualny właściciel (i ewentualnie beneficjent decyzji prezydenta z 27 czerwca 2013r. będącej z kolei podstawą do decyzji z 11 października 2013 r.) a inna je uzyskała kosztem tej pierwszej (gmina). Powyższe, jak wskazano wyżej, i co zasadnie podniesiono w skargach - wyklucza zastosowanie art. 154 kpa. Po drugie nie budzi wątpliwości, że w tej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa. Jedna ze stron postępowania (beneficjent decyzji prezydenta z [...] października 2013 r. zmieniającej w trybie art. 155 kpa decyzję uchyloną przez komisję) bez własnej winy nie brała w nim udziału (art. 145 § 1 pkt b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa). Oczywistość naruszenia art. 10 kpa a w konsekwencji zaistnienia ww przesłanki wznowieniowej nie budzi najmniejszych wątpliwości Sądu. Stwierdzenie powyższego uprawniało Sąd do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt. 1 ppsa w zw. z art. 120 ppsa). Wreszcie, po trzecie: organ zastosował art. 154 kpa ale, wbrew jego brzmieniu, decyzją z [...] marca 2018r. nie zmienił swojej decyzji nr [...] z [...] września 2017 r. lecz ją uzupełnił w oparciu o nowy stan prawny (tj. art. 40e ustawy) nie istniejący w dacie wydawania ww decyzji głównej. W konsekwencji w decyzji zmieniającej zastosował nową regulację, która nie obowiązywała uprzednio - a zatem naruszył podstawową zasadę niedziałania prawa wstecz, a wobec tego i art. 6 kpa. Okoliczność ta stanowiła podstawę do stwierdzenia, iż w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji a nie jedynie z uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie. To również uprawniało Sąd do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt. 1 ppsa w zw. z art. 120 ppsa). Wypada podkreślić, że przedmiotem postępowania przewidzianego w art. 154 kpa jest sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie jest to zatem "dalsze" postępowanie (rozumiane jako kontynuacja) w sprawie już rozstrzygniętej. Poza tym organ administracji publicznej może w tym trybie zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji "pierwotnej". Tymczasem komisja nie dokonała zmiany decyzji już zapadłej na podstawie art. 154 kpa (choć na ten przepis się powołała), lecz uzupełniła tę decyzję o całkowicie nowe rozstrzygniecie dopuszczalne jedynie w postępowaniu prowadzonym po nowelizacji przepisów ustawy a nie w postępowaniu zakończonym ostatecznie przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. W ten sposób, zdaniem Sądu, komisja rażąco naruszyła art. 154 kpa w zw. z art. 6 kpa ale nade wszystko uwzględniając, iż art. 40e ustawy nie istniał w dacie wydawania decyzji głównej – dokonała tego bez podstawy prawnej. Wobec powyższego odnoszenie się do pozostałych szczegółowo wyartykułowanych w skargach zarzutów, zarówno tych merytorycznych jak i procesowych - w realiach tak oczywistego i rażącego naruszenia prawa – pozostaje bezprzedmiotowe. Komisja do ostatecznej decyzji zastosowała nowy stan prawny nie istniejący w dacie jej wydawania. W tym stanie rzeczy odnoszenie się punkt po punkcie do zasadności rozstrzygnięcia, miarkowania interesu społecznego i indywidualnego stron, oznaczenia stron postepowania, naruszenia prawa własności a także wielu innych (należy podkreślić: oczywistych i zasadnie podniesionych przez skarżących) uchybień proceduralnych i materialnoprawnych – pozostaje całkowicie bez wpływu na wynik sprawy. Z tych względów orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (200 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego).