I SA/Wa 998/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto [...], mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto [...], mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] jako działka ewidencyjna nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], uchwalonym uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. (Dz. Urz. WRN Nr 6, poz. 79) była zaliczona do terenów łąk doliny [...]. W ewidencji gruntów nieruchomość ta oznaczona była użytkiem "dr" - drogi, zaś jako władający wpisane było PPRN - Wydział Dróg Lokalowych w [...]. Wyżej opisana nieruchomość była wykorzystywana jako droga gruntowa stanowiąca dojazd do pobliskich łąk. W tej sytuacji, w ocenie organu I instancji oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość weszła w skład Państwowego Funduszu Ziemi i jako taka, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), nie podlega komunalizacji. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina [...] złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji Wojewody [...] naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wyjaśniła, że przedmiotowa nieruchomość stanowi odcinek drogi gruntowej, położonej na terenie zalewowym, która zapewnia przyległym nieruchomościom (nie tylko rolnym) dostęp do drogi publicznej. W dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta była wykorzystywana jako dojazd do funkcjonującego wówczas miejskiego wysypiska śmieci. Rozpatrując odwołanie, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wyjaśnił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie powołanej ustawy. W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów dla przedmiotowej nieruchomość z dnia 12 października 2012 r., z którego wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i oznaczona była symbolem "R" (grunty orne). Następnie organ II instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 3 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej utworzono Państwowy Fundusz Ziemi. Państwowy Fundusz Ziemi zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt c dekretu tworzą nieruchomości ziemskie, przejęte na cele reformy rolnej (art. 2 dekretu). Następnie organ odwoławczy przywołał treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., zgodnie z którym grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nieoddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Podstawowe znaczenie w ocenie organu miało zatem przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie zaś faktyczne wykorzystanie gruntu. Istotne jest jednak to, że wejście w skład PFZ dokonywało się z mocy samego prawa, stąd domniemanie, że grunt przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne należał do PFZ w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Komisja wyjaśniła, że w rozpatrywanej sprawie kluczowe jest ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], uchwalonym uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. (Dz. Urz. WRN Nr 6/79 z dnia 15 sierpnia 1979 r.) była ona zaliczona do terenów łąk doliny [...]. Przedmiotowa nieruchomość nie została w formie prawem przewidzianej przekazana w użytkowanie lub w zarząd jakiemukolwiek podmiotowi. W konsekwencji powyższego, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., nieruchomość ta z mocy prawa weszła w skład Państwowego Funduszu Ziemi i na postawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie podlega komunalizacji. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina [...]. W jej uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji: - nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i przez to niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że działka gruntu nr [...], o powierzchni [...], położona w [...] nie podlega komunalizacji z mocy prawa jako stanowiąca w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość rolną, podczas gdy w istocie działka ta w dacie tej faktycznie stanowiła (i nadal stanowi) drogę publiczną i tak zakwalifikowana została w ewidencji gruntów i budynków, tj. w państwowym zasobie geodezyjnym, - naruszenie przez organy obu instancji art. 5 ust. 1 pkt ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) poprzez przyjęcie, że przedmiotowa działka gruntu wyłączoną jest z komunalizacji z mocy prawa. Skarżąca Gmina wyjaśniła, że nieruchomość oznaczona nr działka [...] stanowi odcinek drogi gruntowej, który wraz z innymi odcinkami, np. z działką nr [...], tworzy ciąg drogi wewnętrznej zapewniającej przyległym nieruchomościom (nie tylko rolnym) dostęp do dróg publicznych. W dniu 27 maja 1990 r. droga ta stanowiła jedyny dojazd do funkcjonującego wówczas miejskiego wysypiska śmieci. Droga ta położona jest na terenie zalewowym, w związku z tym wymagała nieustannych napraw, szczególnie w okresie eksploatacji wysypiska. W czasie opadów atmosferycznych tworzyły się koleiny, w związku z tym miasto nieustannie ponosiło nakłady na wyrównanie i utwardzenie drogi. Zdaniem skarżącej Gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r., następnie ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r. był planem ogólnym, sporządzonym na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:5000. Mapy te nie określały granic działek stanowiących podstawowy element ewidencji. Funkcja planów ogólnych była bliższa roli, jaką spełnia obecnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dla obszaru obejmującego działkę [...] nie sporządzono miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, a plan ogólny nie mógł stanowić podstawy do skonkretyzowania działek przeznaczonych na cele rolne, w celu dalszego ich skatalogowania w rejestrze PFZ. Ze względu na brak możliwości szczegółowego odczytu z planu ogólnego i ustalenia, czy działka objęta była obszarem przeznaczonym na cele rolne, nie ma obecnie podstawy, aby explicite potwierdzić jej przynależność do Państwowego Funduszu Ziemi. Działka [...] nie znalazła się w tej grupie rejestrowej, o czym świadczy informacja organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków znajdująca się w aktach sprawy. W związku z powyższym terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. rozporządzał działką [...] przeznaczoną na inne cele niż rolne, a zatem uzasadnione jest jej nabycie w drodze komunalizacji. W tej sytuacji skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Zgodnie z ich treścią, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin (art. 5 ust. 1 pkt 1). Jednakże składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15 omawianej ustawy – obecnie uchylonego (art. 11 ust. 1 pkt 3). Zasadniczym zagadnieniem dla prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, na podstawie zabranego w sprawie materiału dowodowego, stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia na rzecz gminy, organ musi wykazać, że przedmiotowe mienie na dzień komunalizacji było faktycznie i prawnie składnikiem Państwowego Funduszu Ziemi. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest więc ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz czy nie zachodzi przesłanka negatywna do skomunalizowania gruntu, określona w art. 11 tej ustawy. Zgodnie natomiast z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące wprawdzie znaleźć potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że organy obu instancji uchybiły opisanym wyżej obowiązkom, a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik jej rozpatrzenia. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że brak jest w nich dowodów, które potwierdziłyby zawartą w wydanych decyzjach tezę (domniemanie), która stała się podstawą decyzji odmawiających komunalizacji spornej działki nr [...] o powierzchni [...], zgodnie z którą "zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., nieruchomość ta (czyli działka nr [...]) z mocy prawa weszła w skład Państwowego Funduszu Ziemi". W tej sytuacji brak jest na tym etapie postępowania podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w szczególności, że taki stan faktyczny został w rozpatrywanej sprawie ustalony przez organy tylko i wyłącznie na podstawie domniemania "że grunt przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego należał do PFZ w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r." oraz że "Przedmiotowa nieruchomość nie została, w formie prawem przewidzianej, przekazana w użytkowanie lub w zarząd jakiemukolwiek podmiotowi. W konsekwencji powyższego, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., nieruchomość ta z mocy prawa weszła w skład Państwowego Funduszu Ziemi...". Organy orzekające w sprawie pominęły całkowitym milczeniem, że w aktach sprawy znajduje się pismo Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., z treści którego wynika, że działka nr [...] "nie znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa". Przypomnieć należy, że na mocy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z 19 października 1991 r. nieruchomości należące do Państwowego Funduszu Ziemi (PFZ) przejęła utworzona mocą tej ustawy Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, w 2003 r. przekształcona w Agencję Nieruchomości Rolnych. Do zadań Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa należało przejęcie, restrukturyzacja, prywatyzacja mienia po byłych Państwowych Gospodarstwach Rolnych oraz nieruchomości rolnych dawnego Państwowego Funduszu Ziemi, a także innego mienia rolnego będącego własnością Skarbu Państwa. Agencja Nieruchomości Rolnych jest zatem organem właściwym do wyjaśnienia, czy sporna działka kiedykolwiek weszła do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a jeśli tak, to na jakiej podstawie prawnej i kiedy. Skoro zatem z pisma tej Agencji wynika, że działka nr [...] "nie znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa", a w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, który potwierdzałby taki fakt, to brak jest obecnie podstaw po stronie organów do twierdzenia, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie powołany przez te organy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto zgodnie z treścią znajdującego się w aktach sprawy pisma Starostwa Powiatowego z dnia [...] marca 2017 r. w ewidencji gruntów sporna nieruchomość była oznaczona jako droga, zaś jako władający wpisane było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Dróg Lokalowych w [...] a nie PFZ. Bez przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego tę kwestę i zebrania w tej sprawie odpowiedniego materiału dowodowego rozstrzygnięcie organów obu instancji należy, zdaniem Sądu, uznać za co najmniej przedwczesne i wydane w oparciu o nie w pełni zgromadzony materiał dowodowy oraz niepełną analizę zebranych już w sprawie dokumentów. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno natomiast poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że w aktach sprawy brak jest wypisu z rejestru gruntów dla przedmiotowej nieruchomość z dnia [...] października 2012 r. oraz odpowiedniego fragmentu Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. (Dz. Urz. WRN Nr 6 poz. 79), do treści których Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa odwołuje się w uzasadnieniu wydanej decyzji. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania. Brak także dowodów na to, że organy prowadziły w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 6-9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę istnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanek z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej. Do akt sprawy organ dołączy wszystkie dokumenty, na których opiera poczynione ustalenia faktyczne i na które powołuje się w uzasadnieniu wydanej decyzji, w tym wypis z rejestru gruntów dla przedmiotowej nieruchomość z dnia [...] października 2012 r. oraz odpowiedni fragmentu Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. (Dz. Urz. WRN Nr 6 poz. 79), dotyczący spornej działki wraz z jego opisem. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym przez Sąd zakresie organ wyjaśni, czy w stosunku do spornej nieruchomości zachodzą ustawowe przesłanki wyłączające możliwość jej komunalizacji. Swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, organ przedstawi w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.