I SA/Wa 999/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. O., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy R. decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] dotyczącą odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że J. O. zwrócił się z podaniem o przyznanie pomocy finansowej na zakup opału i żywności zgodnie z ustawą o pomocy społecznej. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. odmówił przyznania tego zasiłku uzasadniając odmowę przekroczeniem przez zainteresowanego ustawowego kryterium dochodowego. Organ I instancji odmówił równocześnie przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego ze względu na ograniczone środki jakimi dysponuje Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. O. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że wnosi o uchylenie przedmiotowej decyzji z uwagi na fakt, że jest podpisana przez osobę, która nie jest bezstronna przy podejmowaniu takiej decyzji. Organ II instancji rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że wnikliwie przeanalizował akta sprawy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Organ przywołał treść art. 7, 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) i stwierdził, że J. O. jest osobą bezrobotną, samotnie gospodarującą, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. W miesiącu marcu, kiedy został złożony wniosek o przyznanie zasiłku celowego zainteresowany uzyskał dochód w wysokości [...] zł (zasiłek za luty 2008 r.). Przekroczone zostało zatem ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej (477 zł) i dlatego organ I instancji zasiłku celowego nie przyznał. Równocześnie Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R. oparciu o art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej rozważył możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno zasiłek celowy, jak i specjalny zasiłek celowy są świadczeniami uznaniowymi i mogą być przyznane, jednak rozpatrując możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego organ musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, a także własne możliwości finansowe. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R. w 2008 r. posiada na zasiłki celowe budżet w wysokości 35.000 zł, co daje miesięcznie kwotę około 2.900 zł. Od początku 2008 r. do dnia wydania decyzji 47 osób skorzystało z pomocy w formie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego na łączną kwotę 8.589,13 zł. Wniosek J. O. nie został uznany jako szczególnie uzasadniony. Specjalne zasiłki celowe organ I instancji przyznawał min. na potrzeby wynikające z długotrwałej choroby czy ciężkiej sytuacji po pożarze. Zatem stanowisko zajęte przez organ I instancji w świetle zgromadzonego materiału jest zdaniem Kolegium prawidłowe. Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że nie znajduje uzasadnienia w faktach zarzut podnoszony przez zainteresowanego w odwołaniu dotyczący braku bezstronności Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Na wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie J. O. nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających stawiany zarzut, ponieważ zdaniem organu II instancji nie mogą być traktowane jako dowody zapiski zainteresowanego zawarte w odpowiedzi na wezwanie Kolegium. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. O. W uzasadnieniu podtrzymał w zarzuty zawarte w odwołaniu. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 24 kpa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zgodne są z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.). Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i odmówił przyznania zasiłku celowego oraz zasiłku specjalnego celowego w oparciu o właściwie zinterpretowane przepisy powołanej ustawy. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ze względu na przekroczenie przez skarżącego ustawowego kryterium dochodowego organ I instancji zasadnie odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na zakup opału i żywności i rozpatrzył jego wniosek w oparciu o treść art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany m.in. specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte w przywołanym przepisie słowo "może". Powoduje to, że nawet przy zaistnieniu ustawowych przesłanek do jego otrzymania, nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, że zarówno fakt przyznania, jak i wysokość ewentualnie przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Jednak organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa, jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy finansowej organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 cytowanej ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z analizy akt sprawy wynika, że organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącego (w tym przede wszystkim fakt, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, zamieszkuje w pokoju w domu jednorodzinnym swojej teściowej, dwójką dzieci opiekuje się żona, jego stan zdrowia jest dobry, jest osobą bezrobotną, która w trzy dni po złożeniu wniosku traciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych) prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawiły okoliczności, które przesądziły, że skarżącemu nie został przyznany zasiłek specjalny celowy. Kwestionowane decyzje wydane zostały w granicach uznania administracyjnego, jakie ustawa zakreśla organom. W sytuacji, gdy organ pomocy społecznej oceniając z jednej strony sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącego, z drugiej zaś własne możliwości finansowe uznał, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącemu zasiłku pieniężnego, decyzji takiej nie można zarzucić niezgodności z prawem. Sąd stwierdził także, że nie są trafne postawione w skardze zarzuty braku postępowania incydentalnego w przedmiocie wyłączenia wskazanej przez skarżącego osoby będącej pracownikiem organu I instancji. Podkreślić należy, że jak wynika z treści złożonego odwołania w niniejszym postępowaniu administracyjnym skarżący nie kwestionował dokonanych przez organy ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Jedynym zarzutem skarżącego (powtórzonym w złożonej skardze) jest "podpisanie (decyzji organu I instancji) przez osobę, która nie jest bezstronna przy podejmowaniu takiej decyzji", czyli zdaniem skarżącego naruszenie art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z treścią art. 24 § 1-3 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli, 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3, 5) w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne, 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (§ 3). Przede wszystkim podkreślić należy, że skarżący zgłosił swoje zastrzeżenia dopiero w postępowaniu odwoławczym. W tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało oceny zarzutów co do podstaw wyłączenia pracownika pod kątem treści art. 24 kpa i nie znalazło uzasadnienia do uwzględnienia w postępowaniu odwoławczym zarzutu skarżącego w tym zakresie. Skarżący nie sprecyzował, konkretnie która z okoliczności określonych w art. 24 kpa miała jego zdaniem miejsce. Z treść złożonego odwołania wynika, że skarżący powoływał się w tej sprawie na treść art. 24 § 3 kpa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że art. 24 § 3 kpa jako przyczynę wyłączenia pracownika wskazuje istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1 tego artykułu, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Jednak w takim wypadku ustawa wymaga by wnioskodawca wyłączenia przynajmniej uprawdopodobnił, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności konkretnego pracownika. O wyłączeniu pracownika na tej podstawie jego bezpośredni przełożony orzeka w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Postanowienie o wyłączeniu lub o odmowie wyłączenia pracownika wydaje się na wniosek pracownika, strony lub z urzędu. Postanowienie to ma charakter konstytutywny, a zatem: "Powoływanie się na wyłączenie pracownika w oparciu o przepis art. 24 § 3 kpa jest jednak skuteczne dopiero w razie wydania przez jego bezpośredniego przełożonego stosownego postanowienia po uprzednim uprawdopodobnieniu istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności tego pracownika"( wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r. sygn. akt SA/Po 3155/92, niepubl.). Jak wynika z akt sprawy w trakcie postępowania przed organem I instancji skarżący nie składał wniosku o wyłączenie konkretnego pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Podnosząc zaś zarzut naruszenia art. 24 kpa w odwołaniu skarżący w ogóle nie uprawdopodobnił zaistnienia okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwość co do czyjejkolwiek bezstronności. Również odpowiadając na wezwanie organu II instancji do uzupełnienia tego braku, skarżący w piśmie z dnia 1 maja 2008 r., jak sam to określił, zawarł jedynie "wykaz" spraw prowadzonych z inicjatywy skarżącego przed różnymi organami publicznymi. Jednak fakt, że skarżący korzystając z różnych środków odwoławczych jest stroną wielu postępowań sądowych i administracyjnych, sam w sobie nie jest okolicznością uprawdopodobniającą zaistnienie okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwość co do bezstronności konkretnego pracownika. Należy przy tym podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie to na skarżącym ciążył obowiązek uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2006r., sygn. akt I OSK 724/06, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 720/06, niepubl.). Z tego obowiązku skarżący się nie wywiązał, a zatem ponownie podnoszone obecnie przez niego w tym zakresie zarzuty nie mogą być skuteczne. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.