I SA/Wa 999/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. Wojewoda [...] na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] orzekającą o ustaleniu i wypłaceniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. Nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], gmina [...], wydzieloną pod drogę publiczną. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. Ś. złożył do Starosty [...] wniosek w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość gruntową przejętą z mocy prawa, zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., pod część drogi publicznej kategorii gminnej, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], gmina [...], w związku z negatywnie zakończonymi rokowaniami, pomiędzy nim, a właściwym organem – [...]. W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, iż w dniu [...] grudnia 2003 r. Wójt [...] wydał decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt podziału między innymi nieruchomości uregulowanej w KW [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [..], gmina [...]. W wyniku powyższego podziału wyodrębniona została m.in. działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], gmina [...], pod publiczną drogę gminną. W związku z tym, iż ww. decyzja podziałowa stała się ostateczna, przedmiotowa działka przeszła na własność Gminy [...] na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Organ ustalił, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości, w dniu wydania ww. decyzji podziałowej był M. Ś.. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] ustalił dla M. Ś. i M. Ś. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału działek o numerach ewidencyjnych [...] położonych we wsi [...] w wysokości [...] zł. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] organ ustalił dla M. Ś. i M. Ś. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału działek o numerach ewidencyjnych [...] położonych we wsi [...] w wysokości [...] zł. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz M. i M. Ś. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość zajętą pod część drogi publicznej oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] , gmina [...]. Gmina [...] złożyła od powyższej decyzji odwołanie, w wyniku którego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym nie zbadano przeznaczenia spornej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na dzień wydania decyzji podziałowej Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] marca 2009 r., sporządzony nieprawidłowo w stopniu uniemożliwiającym poprawienie go w postępowaniu odwoławczym, a także, że nie można uznać uzgodnień między Gminą, a właścicielem wydzielonej pod drogę nieruchomości prowadzonych w ramach wszczętego z urzędu postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi M. Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt I [...]skargę oddalił. Rozpoznając ponownie sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod publiczną drogę gminną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], gmina [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na to, iż należność z tytułu odszkodowania za w/w działkę została zaliczona na pokrycie opłaty adiacenckiej ustalonej decyzją Wójta [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Pismem z dnia 9 sierpnia 2011 r. M. Ś. wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., w wyniku którego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że za uzgodnienia prowadzone w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. pomiędzy Gminą [...] a byłymi współwłaścicielami, nie mogły być uznane negocjacje prowadzone w ramach wszczętego z urzędu przez Wójta Gminy [...] postępowania dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i działka ew. nr [...] obr. – [...], gmina [...]. Organ II instancji wskazał, iż odszkodowanie za przejęty grunt przeznaczony pod drogi publiczne, przyznawane jest w odrębnym postępowaniu i dlatego nie można o nim rozstrzygać w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej, ponieważ postępowania te są odrębne i niezależne od siebie. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania, Starosta [...] ustalił, że M. Ś. oraz M. Ś. wystąpili do Wójta Gminy [...] z prośbą o pokrycie należności wynikających decyzji z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] i z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] ustalających opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - na skutek podziału działek [...] w łącznej wysokości [...] zł z kwoty z przysługującego im odszkodowania, a która wynikała z operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2005 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. N., ustalonego na kwotę [...] zł. organ wskazał, że w dniu 20 września 2007 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Skarbnika Gminy o rozliczenie opłaty adiacenckiej przez pokrycie należności wynikającej z decyzji [...] marca 2006 r. nr [...] z odszkodowaniem za grunt przeznaczony pod drogę. O w/w rozliczeniach Urząd Gminy [...] nie poinformował wnioskodawców. W związku z powyższym M. Ś. wystąpił do Wójta Gminy [...] o przeprowadzenie rokowań. Pismem z dnia 22 listopada 2010 r. Urząd Gminy [...] poinformował M. Ś. o tym, iż odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną zostało rozliczone w ramach wzajemnych zobowiązań pomiędzy stroną a Gminą, wynikających z ustalonej opłaty adiacenckiej i odszkodowania za w/w nieruchomość. Jednocześnie Urząd Gminy [...] poinformował stronę o tym, iż dalsze prowadzenie negocjacji w powyższej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Starosta Powiatu [...] wskazał, że odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przysługuje tylko i wyłącznie M. Ś., natomiast opłata adiacencka odnosi się do M. S. oraz M. Ś. Wobec powyższego rozliczenie dokonane przez Urząd Gminy [...] zostało przeprowadzone błędnie, a co za tym idzie przysługujące M. Ś. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, od roku 2007 do chwili obecnej, nie zostało wypłacone, a negocjacje w sprawie pomiędzy M. Ś. a Gminą [...] zakończyły się negatywnie. Starosta [...] wyjaśnił, że zlecił niezależnemu rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy, H. P. w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2012 r. ustaliła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. W dniu 4 czerwca 2012 r. Wójt Gminy [...] pismem z dnia 31 maja 2012 r. wniósł zarzuty do operatu, stwierdzając, iż ustalona wartość nieruchomości jest zbyt wysoka i nieadekwatna do rzeczywistej wartości wycenianej nieruchomości. Ponadto podniósł, że na rynku lokalnym występują transakcje nieruchomościami "drogowymi", które nie zostały przyjęte do porównań, a rzeczoznawca niewłaściwie przeprowadziła analizę rynku lokalnego, ponadto wskazał na błędnie wpisany numer działki w transakcji nr [...] w tabeli na stronie [...] operatu. W związku z powyższym Starosta [...] przekazał w/w zarzuty biegłemu celem ustosunkowania się. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy H. P. potwierdziła prawidłowość wykonania przedmiotowych operatów szacunkowych. Dodała, że błędnie wpisany numer jednej z działek (zamiast działka nr ewidencyjny [...] powinien być działka [...]), stanowi oczywistą omyłkę nie mającą wpływu na wykazaną powierzchnię działek, ani jednostkową cenę transakcyjną. Ponadto wyjaśniła, że część przytoczonych przez Gminę transakcji drogowych z miesiąca maja nie była jej znana na dzień sporządzania operatu tzn. [...] maja 2012 r., a stanowisko, że istnieją transakcje drogowe na rynku lokalnym, nie zawsze daje możliwość ich zastosowania (musi być zachowana zasada podobieństwa i rzeczoznawca musi uwzględnić ustawową listę cech obligatoryjnych czyli położenie, przeznaczenie, stan nieruchomości). Wyjaśniając szczegółowo wszystkie zarzuty, biegła potwierdziła prawidłowość wykonania operatu, a zarzuty uznała jako bezzasadne. Wobec powyższego w dniu 12 września 2012 r. Starosta [...] przeprowadził rozprawę administracyjną, na której przedstawiciel Gminy [...] zaproponował zawarcie ugody w Urzędzie Gminy [...], a pełnomocnik M. Ś. wyraził zgodę na powyższą propozycję. Strony zobowiązały się dostarczyć protokół z uzgodnień do urzędu do dnia 24 września 2012 r. Dnia 20 września 2012 r. do urzędu wpłynęła informacja z Urzędu [...], iż ustalono nowy termin zawarcia ugody z byłymi właścicielami na dzień [...] października 2012 r. W dniu 22 października 2012 r. do Starostwa Powiatu [...] wpłynęło pismo Urzędu Gminy [...] przekazujące protokół z negocjacji z dnia [...] października 2012 r. zawarty pomiędzy Gminą [...], a pełnomocnikiem M. Ś., z którego wynika, że negocjacje zakończyły się negatywnie i strony nie doszły do porozumienia. W tych okolicznościach, Starosta [...] ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości na poziomie kwoty ustalonej w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2012 r., wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego H. P. tj. [...] zł. Dokonując analizy przedmiotowego operatu organ uznał jest on zgodny z powołanymi wyżej przepisami, a biegła przedstawiła sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określiła prawidłowo przedmiot, zakres, cel wyceny oraz daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, podstawy formalne wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, opisała stan nieruchomości, wskazała przeznaczenie wycenianej nieruchomości, dokonała szczegółowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, uzasadniła wybór podejścia, metody i techniki, przedstawiła obliczenia wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto w związku z brakiem na rynku lokalnym transakcji sprzedaży podobnych gruntów pod drogi, do wycenianej nieruchomości, mogących stanowić materiał porównawczy biegła określiła wartość rynkową przedmiotowych nieruchomości jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. W celu określenia wartości gruntu jako przedmiotu prawa własności przedmiotowej nieruchomości zastosowała podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. W związku z tym Starosta [...] nie znalazł podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego i zgodził się z wyrażoną w nim opinią na temat wartości przedmiotowej nieruchomości. Następnie Starosta [...] pismem z dnia 25 października 2012 r., poinformował strony o możliwości zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w przedmiotowej sprawie. W następstwie powyższego pełnomocnik organu złożył w urzędzie Starosty [...] oświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012r. powołujące się na art. 508 k.c. i informujące o tym, iż wzajemne zobowiązania, między gminą a wnioskodawcą zostały zaspokojone. Ponadto przedstawiciel Gminy [...] poinformował, że gmina nie akceptuje wysokości odszkodowania ustalonej na poziomie kwoty określonej w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2012 r. Mając na uwadze powyższe Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. Ś. w wysokości [...] zł za nieruchomość gruntową położoną w gminie [...], zajętą pod część drogi gminnej, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], a także zobowiązał do zapłaty tak określonego odszkodowania Gminę [...]. Od powyższej decyzji Wójt Gminy [...] złożył do Wojewody [...] odwołanie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na naruszenie przez Starostę Powiatu [...] art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz § 36 ust 2 i 4 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odwołujący się zauważył, że odszkodowanie za grunt wydzielony pod drogę publiczną na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., zostało już wypłacone w ramach wzajemnych rozliczeń pomiędzy M. i M. Ś. a Gminą [...] w związku z postępowaniem dotyczącym określenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, w związku z czym brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji powtórzył ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące czynności podejmowanych w toku postępowania oraz jego przebiegu. Wojewoda [...] wskazał, że w dniu 12 września 2012 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna podczas, której nie doszło do uzgodnień. Gmina uznała, że zobowiązania wynikające z ustalonej opłaty adiacenckiej i odszkodowania zostały już przez nią zaspokojone. Zawiadomieniem z dnia 25 października 2012 r. organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzenia się co do dowodów oraz zgłoszonych żądań. Wójt Gminy [...] złożył oświadczenie, że należne odszkodowanie za wydzieloną działkę ewid. Nr [...] stanowiącą drogę zostało rozliczone w ramach wzajemnych zobowiązań wynikających z decyzji nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy zauważył, że instytucja przewidziana w ust. 1 art. 98 u.g.n. jest - obok nabycia w drodze umowy sprzedaży, czy wywłaszczenia jedną z form pozyskiwania terenów na cele publiczne. Za wydzieloną działkę gruntu pod drogę publiczną przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem (art. 129 ust. 5 u.g.n.). Obowiązek wypłaty odszkodowania powinien być realizowany w drodze cywilnoprawnej przez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem a organem, albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania na zasadach i w trybie określonym w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Oznacza to, że przeprowadzenie uzgodnień jest obligatoryjne i musi być udokumentowane (obowiązek sporządzenia protokołu). W postępowaniach toczących się na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, strony związane są tymi przepisami, nie mogą w sposób dowolny ustalać swoich praw i obowiązków. W związku z powyższym, obowiązująca z mocy prawa zasada, że przejście, w trybie art. 98 u.g.n., gruntów na własność gminy następuje za odszkodowaniem, nie może być zmieniona, z powołanych przepisów wynika bowiem obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania. Powołane wyżej przepisy nie dają podstaw do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za przejmowaną (wywłaszczoną) nieruchomość. Dlatego wniosek strony o przyznanie odszkodowania jest zasadny, gdyż z mocy prawa gmina przejmująca na własność nieruchomość winna była wypłacić odszkodowanie, które jest konsekwencją odjęcia prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi. Odszkodowanie za grunty przejęte pod budowę ulic ustala się w odrębnym postępowaniu po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, pomimo, że obowiązujące przepisy przewidywały jego ustalenie. W związku z tym, na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n., starosta jest organem właściwym do wydania decyzji o odszkodowaniu. W myśl art. 130 ust. 2 ww. ustawy, odszkodowanie ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W ocenie Wojewody [...] organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie dokonał analizy całokształtu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Za bezpodstawne uznał to, że odszkodowanie za grunt wydzielony pod drogę publiczną na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] zostało już wypłacone w ramach wzajemnych rozliczeń pomiędzy M. Ś., a Gminą [...] w związku z postępowaniem dotyczącym określenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Organ oparł rozstrzygnięcie na piśmie Urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzającym, że odszkodowanie za działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2 potrącono z należności dla Gminy [...] z tytułu opłaty adiacenckiej, na dowód czego załączono kopie dokumentów. Zdaniem organu odszkodowanie za przejęty grunt przeznaczony pod drogi publiczne, przyznawane jest w odrębnym postępowaniu i dlatego nie można o nim rozstrzygać w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej, ponieważ obydwa postępowania (zgodnie z przepisami u.g.n.) są od siebie odrębne i niezależne. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że organ I instancji ustalił odszkodowanie na podstawie operatu, w którym nie uwzględniono występujących na rynku lokalnym transakcji drogowych do porównania, a także braku w operacie stosownej analizy rynku regionalnego w kontekście istnienia tzw. transakcji drogowych, Wojewoda [...] uznał, że na stronie 9 pkt 4.4. analiza taka (chociaż istotnie skrótowa) została zamieszczona. Oprócz danych z Gminy [...], zbadano też rynek drogowy z gminy Ożarów oraz jak to ogólnie ujęto w opinii, - "gmin położonych na północ od gminy [...]", gdzie również nie zanotowano transakcji drogowych mogących stanowić materiał porównawczy. W ocenie organu drugiej instancji zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wydzielona pod drogę publiczną, a więc operat szacunkowy powinien zostać sporządzony na podstawie § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia. Przepisy te określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszej kolejności ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W tej sytuacji, Wojewoda [...] uznał, że operat spełnia wymogi § 36 ust. 4 rozporządzenia i dlatego odszkodowanie należało ustalić według sporządzonej wyceny przedmiotowej działki wydzielonej pod drogę. Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [..] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Na powyższą decyzję Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: - przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość pomimo braku podstaw prawnych do jego ustalenia, - art. 508 k.c. poprzez nie uwzględnienie tego, że M. Ś. i M. Ś. w dniu 15 maja 2007 r., złożyli oświadczenie w sprawie wzajemnych rozliczeń wynikających z odszkodowania i opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a tym samym rezygnacji z roszczeń wynikających z odszkodowania za grunt pod drogę, - przepisu art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na dokonaniu błędnej oceny prawnej okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, - przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominiecie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny podstawowego zarzutu odwołania dotyczącego nie uwzględnienia kwestii zrzeczenia się roszczenia odszkodowawczego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w jej ocenie brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż roszczenie to ma charakter cywilnoprawny i powinny mieć do niego zastosowanie regulacje kodeksu cywilnego, a w szczególności przepis art. 508 k.c. normującego instytucję zwolnienia z długu. Skarżąca zauważyła, że taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie bowiem M. Ś. i M. Ś. w dniu 15 maja 2007 r. złożyli oświadczenie dotyczące wzajemnych rezygnacji z roszczeń wynikających z odszkodowania i opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Mimo tego organy obu instancji nie uwzględniły tej kwestii w toku postępowań. Zdaniem skarżącej przysługujące byłemu właścicielowi nieruchomości prawo do odszkodowania określone w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest wierzytelnością czyli prawem podmiotowym o charakterze cywilnoprawnym i dlatego podobnie jak inne wierzytelności, może być przedmiotem różnych czynności cywilnoprawnych - w tym umów nie wyłączając umowy o zwolnienie z długu. Skoro więc w niniejszej sprawie strony złożyły oświadczenie woli w dniu 15 maja 2007 r., o obowiązku spełnienia wzajemnych świadczeń w związku z czym zobowiązanie do wypłaty odszkodowania wygasło. Skarżąca zarzuciła również organom prowadzącym postępowania, sprzeczne z prawem ustalenie odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy, który pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią § 36 rozporządzenia. Przepis ten przewiduje przyjęcie do wyceny transakcji nieruchomościami drogowymi. Rynek na jakim one mogły być realizowane został rozszerzony także na rynek regionalny. Tymczasem w przedmiotowej sprawie biegła badając rynek nieruchomości drogowych ograniczyła się wyłącznie do gminy [...], pomijając inne gminy województwa mazowieckiego. Taka analiza transakcji ograniczająca się tylko do jednej gminy dyskwalifikuje ten operat., gdyż wycena działek nie została w ogóle poprzedzona analizą regionalnego rynku transakcji działkami drogowymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona bowiem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102 poz.651 ze zm.) i przepisów postępowania – art.7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2007 r. złożone zostało przez M. Ś. i jej syna M. Ś. oświadczenie w postaci pisma z dnia [...] czerwca 2007 r., w którym zwrócili się z prośbą o pokrycie należności wynikających z opłat adiacenckich ustalonych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału działek [...] decyzjami nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. oraz nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. w łącznej wysokości [...] zł z przysługującej im kwoty odszkodowania za działkę nr [...], która została ustalona w toku postępowania na kwotę [...] zł. (kwota ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego J. N. w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2005 r.) Wynikająca z różnicy kwot suma w wysokości [...] zł (obejmująca odsetki za zwłokę oraz koszty egzekucyjne) została uiszczona przez M. Ś. w kasie Urzędu Gminy [...]. Pismami z dnia 29 czerwca 2007 r. M. Ś. oraz z dnia 26 czerwca 2007 r. M. Ś. – czyli po uregulowaniu należności wynikającej z powyżej opisanej różnicy, zwrócili się o wyjaśnienie informacji dotyczącej rozpatrzenia ich pisma z dnia 15 maja 2007 r. dotyczącego wzajemnych (urzędu i M.M. Ś.) zobowiązań finansowych W następstwie powyższego Gmina wzywała wnioskujących o podpisanie protokołu uzgodnień, czego jednak nie uczynili. Powyższe okoliczności faktyczne nie mogą zdaniem Sądu pozostać bez wpływu na rozstrzygnięcie aktualnie toczonego postępowania, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wypełnia w tym zakresie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Poza sporem pozostaje, że zarówno M. jak i M. Ś. złożyli w dniu 15 maja 2007 r. pismo zawierające określone oświadczenie woli dotyczące ich (bez względu na proporcje wynikające z tytułów własności) należności i zobowiązań, co do zdefiniowania, których obecnie skarżący ani składający oświadczenie nie mieli wątpliwości. Okolicznością, która potwierdza i dopełnia wagę złożonego oświadczenia woli, które przyjęte zostało przez Urząd Gminy [...] jest fakt dokonanej wpłaty przez M.M. Ś. na rzecz urzędu. (dokumenty potwierdzające powyższe okoliczności znajdują się w aktach sprawy administracyjnej). Kwestia odrębności obu postępowań – w sprawie odszkodowania i opłat adiacenckich jest oczywista, ale ich wynik znajdujący aprobatę u wszystkich stron postępowania, które w rezultacie ich prowadzenia dokonują wzajemnych rozliczeń musi skłaniać do wszechstronnej oceny prawnej niekwestionowanych, powyżej opisanych okoliczności faktycznych. Nie sposób zdaniem Sądu przyjąć wobec faktu dokonania wzajemnych rozliczeń, że negocjacje pomiędzy stronami niniejszego postępowania tj. M. Ś. a Gminą [...] zakończyły się negatywnie. Do zwolnienia z długu nie jest przewidziana szczególna forma, przy czym należy każdorazowo oceniając okoliczności sprawy uwzględniać przepisy Kodeksu cywilnego. Oświadczenie woli w tym przedmiocie może być wyraźne, może też nastąpić przez czynności konkludentne, a więc w sposób dorozumiany - na przykład przyjęcie zapłaty. (patrz art. 508 k.c.) Wobec powyższego organ ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę dokona wszechstronnej i wnikliwej, ale przede wszystkim zgodnej z przepisami prawa ( również przepisami prawa cywilnego) oceny złożonych oświadczeń woli przez M. Ś. i M. Ś. oraz czynności przez nich dokonanych, mających na celu potwierdzenie złożonych oświadczeń. Ocena prawidłowości aktualnego operatu szacunkowego stała się wobec powyższej konkluzji przedwczesna, a prawidłowe rozstrzygnięcie wskazanych przez Sąd wątpliwości może uczynić ją bezprzedmiotową. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy p.p.s.a.