I SAB/Wa 10/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S., T. G. i J. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1968 r., nr [...] oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] grudnia 1967 r., nr [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. S., T. G. i J. S. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S., T. G. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wskazanym powyżej wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. (data wpływu do organu) wymienione uprzednio osoby wniosły do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1968 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...], odmawiającego oddania w użytkowanie wieczyste gruntu nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy pierwsze czynności Minister Infrastruktury i Rozwoju podjął w dniu [...] czerwca 2014 r. kiedy to wystąpił do Archiwum Państwowego W. i Urzędu W. o nadesłanie dokumentów, niezbędnych do rozpoznania wniosku. Zwrócił się też do pełnomocnika wnioskodawców o nadesłanie danych adresowych, wskazanych w tym piśmie osób. Pełnomocnik udzielił odpowiedzi na powyższe wystąpienie w dniu [...] lipca 2014 r. (data wpływu do organu). Następnie w dniu [...] lipca 2014 r. Minister wystąpił do Sądu Rejonowego dla W. o nadesłanie zaświadczenia z księgi wieczystej nieruchomości, objętej postepowaniem administracyjnym oraz zwrócił się do Urzędu W. o nadesłanie akt własnościowych. W dniu [...] i [...] lipca 2014 r. wpłynęły do Ministra odpowiedzi Urzędu W. na najwcześniejsze wystąpienia, zaś [...] sierpnia 2014 r. do akt sprawy przedłożono zaświadczenie z księgi wieczystej. Z kolei [...] września 2014 r. odpowiedzi udzieliło Archiwum Państwowe w W., a [...] listopada 2014 r. przesłane zostały akta własnościowe nieruchomości. W dniu [...] czerwca 2015 r. (data prezentaty) wnioskodawcy wystąpili z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Kolejną czynność w postępowaniu Minister Infrastruktury i Budownictwa podjął pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., zawiadamiając o wszczęciu postępowania w sprawie z ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym samym dniu zwrócił się o dane z ewidencji gruntów i budynków Urzędu W., które otrzymał przy piśmie z [...] stycznia 2016 r. W dniu [...] lipca 2016 r. wnioskodawcy ponownie wystąpili z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Minister po raz kolejny wystąpił do Urzędu W. o informację, na którą odpowiedz otrzymał w dniu [...] września 2016 r. Natomiast w dniu [...] sierpnia 2016 r. zwrócił się do Archiwum Akt Nowych w poszukiwaniu dokumentów archiwalnych, w odpowiedzi uzyskując informację odmowną w piśmie z dnia [...] września 2016 r. We wskazanej dacie [...] sierpnia 2016 r. Minister poinformował strony o nowym przewidywalnym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia [...] listopada 2016 r. Po raz trzeci wnioskodawcy wnieśli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa [...] maja 2017 r. Dnia [...] lipca 2017 r. Minister wskazał stronom postepowania nowy termin wydania rozstrzygnięcia – tj. do dnia [...] września 2017 r. oraz zwrócił się do Archiwum Państwowego W. o nadesłanie lokalizacji szczegółowej o wskazanym numerze wraz z załącznikiem graficznym, na które to wystąpienie odpowiedź uzyskał w dniu [...] października 2017 r. We wniesionej skardze skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy, w terminie 2 miesięcy, stosownie do treści art. 149 § 1 ppsa. Uzasadnili, że do dnia wniesienia skargi organ nie rozpatrzył wniosku, nie zachował tym samym terminu, który wskazał w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. W sprawie nie zostały podjęte żadne czynności, mające na celu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi, z uwagi na brak podstaw do uznania kwalifikowanej bezczynności. Organ opisał czynności jakie podejmował oraz stwierdził, że postępowania rewindykacyjne są skomplikowane i złożone. Sprawy rozpatrywane są według kolejności oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Opóźnienia powodowane są, m.in. nieaktualnymi danymi w dostępnych rejestrach, jak też tym, że referenci prowadzą bardzo dużą ilość spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z art. 35 § 1 – 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej zwanej "kpa") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, iż bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Oznacza to, iż można mówić o bezczynności organu wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie wydał on decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, którego kompetencje przejął obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju, w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych, zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Minister nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. Wniosek został złożony w lutym 2014 r. Tymczasem, pomimo upływu ponad 4 lat od jego otrzymania, organ administracji nie zakończył przedmiotowego postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego - co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Wobec powyższego, Sąd zobowiązał Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, termin wyznaczony dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych Minister nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postępowanie przez okres ponad 4 lat nie zakończył sprawy. Przy czym, organ od 2015 r. nie podejmował odpowiednio skoncentrowanych czynności, nakierowanych na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. O ile po wpłynięciu wniosku Minister podjął liczne i właściwe czynności, mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego, to w okresie od 2015 r. do 2017 r. zaledwie kilkakrotnie podjął działania w sprawie, które zmierzały do jej zakończenia. Organ w istocie nie zareagował także na wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei, zaakceptowanie przez Sąd prowadzenia postępowania w sposób, który miał miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad kpa., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego określonej w art. 12 kpa. Pamiętać przy tym trzeba, że przepisy art. 35 i 36 kpa nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa powstały w związku z brakiem odpowiednio skoncentrowanych działań organu w sprawie od 2015 r., które do tego czasu miały charakter sporadyczny - Sąd uznał, że bezczynność, której dopuścił się organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).