I SAB/Wa 101/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi I. C. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przydzielenie działki 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku Z. C. oraz H. i S. małżonków C. z dnia [...] lipca 1947 r. o przydzielenie działki - w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. zasądza od Prezydenta W. na rzecz I. C. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 7 maja 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga I. C. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 lipca 1947 r. o przydzielenie działki. Skarżąca podniosła, że S. i H. małżonkowie C. oraz Z. C. - jako współwłaściciele nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, położonej w W. przy ul. [...] i [...] - złożyli w dniu 21 lipca 1947 r. wniosek o "przydział placu", na podstawie którego powinno być wszczęte postępowanie administracyjne. Tymczasem dotychczas w sprawie nie przeprowadzono żadnych czynności, które można by uznać jako prowadzenie postępowania administracyjnego przez 61 lat - gdyż za prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej nie można uznać wydania przez Prezydenta W. dwóch postanowień z dnia [...] marca 2003 r. i z dnia [...] kwietnia 2004 r. zawieszających z urzędu postępowanie - z przyczyn nie leżących po stronie wnioskodawców. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent W wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Potwierdził, że w dniu 21 lipca 1947 r. dawni właściciele złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości - który nie został rozpoznany do chwili obecnej. Prezydent podniósł ponadto, że obecnie nieruchomość ta stanowi działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] znajdująca się we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Polskiego [...], zaś obszar, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W. – nieruchomość ta położona jest w strefie ZP1 – tereny zieleni urządzonej. Stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych, przedstawia się następująco: W dniu 21 lipca 1947 r. H. i S. małżonkowie C. oraz Z. C. wnieśli o przydzielenie im placu w W. z terenów będących w rozporządzeniu Wydziału Gospodarki Terenowej – z uwagi na fakt, że są rzeczywistymi posiadaczami placu przy ul. [...] róg [...], który w nowym planie terenu został przeznaczony na park. Pismem z dnia 20 października 1950 r. wnioskodawcy zostali wezwani do złożenia zaświadczenia hipotecznego oraz uiszczenia opłaty manipulacyjnej. Pismem m.in. z dnia 10 marca 1987 r. Z. C. wniósł o wydanie zaświadczenia o prawie własności do przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi został poinformowany przez Urząd W., że nieruchomość została przekazana w dniu 3 grudnia 1952 r. pod użyteczność publiczną, ponadto w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. stała się własnością Skarbu Państwa, w związku z czym sprawa jest bezprzedmiotowa. Z. C. kilkakrotnie jeszcze składał pisma m. in. do Prezydenta [...] W., Urzędu W. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami. Pismem z dnia 19 czerwca 1991 r. Urząd W. poinformował Z C., iż przedmiotowa nieruchomość położona u zbiegu ulic [...] i [...], objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku i zgodnie z treścią art. 7 tego dekretu - były właściciel nieruchomości lub jego następca prawny miał możliwość złożenia wniosku o własność czasową gruntu w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie przez gminę tego gruntu. Organ wystąpił więc z zapytaniem, czy i w jakim terminie wniosek taki został złożony. Z. C. potwierdził, że złożył taki wniosek w dniu 17 kwietnia 1987 r. Następnie Z. C. w okresie od kwietnia 1994 r. do marca 1998 r. kilkakrotnie ponawiał swoje pisma do organów - Urzędu Gminy W., Urzędu W., Urzędu Gminy W. – z wnioskiem o zwrot lub przydzielenie równorzędnej działki. Pismem z dnia 13 marca 1998 r. został on poinformowany przez Urząd Gminy W., że sprawa zwrotu nieruchomości przy ul. [...] nie może być rozpatrzona do czasu rozstrzygnięcia sprawy roszczenia, jakie posiada Polski Związek [...] do w/w nieruchomości, które dotyczy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w trybie bezprzetargowym. Organ zwracał się do Urzędu Dzielnicy M. o przekazanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Ustalano również w Urzędzie Wojewódzkim w W., czy wniosek został złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. W rejestrze wpływu wniosków dekretowych nie odnaleziono zapisu odnośnie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 dekretu (pismo z dnia 18 września 1998 r.), o czym udzielono informacji Z. C. pismem z dnia 12 listopada 1998 r. Organ w trakcie postępowania ustalał, jakie prawo do przedmiotowej nieruchomości posiada Polski Związek [...] oraz ustalał następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 22 lutego 2001 r. Z. C. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 21 lipca 1947 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] Prezydent W. zawiesił z urzędu postępowanie do czasu uchwalenia przez Radę [...] W. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego przedmiotową nieruchomość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2004 r. i umorzyło postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania. Kolegium stwierdziło, że byli właściciele przedmiotowej nieruchomości w dniu 21 lipca 1947 r. złożyli wniosek o przydzielenie placu z "terenów będących w rozporządzeniu Wydziału Gospodarki Terenowej", a nie wniosek o przyznanie własności czasowej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy – wobec czego organ pierwszej instancji w postępowaniu wyjaśniającym będzie musiał odpowiednio zakwalifikować wniosek z 21 lipca 1947 r., rozpatrzyć go i wydać w rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto uznało, że oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego – uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego W. – w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Stwierdziło także, że nie mieści w granicach rzetelnej procedury administracyjnej i w konsekwencji w granicach demokratycznego państwa prawa - nie rozpatrzenie przez kilkadziesiąt lat złożonego wniosku, a następnie zawieszenie z urzędu na bliżej nieokreślony czas postępowania administracyjnego z powodu konieczności rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. C. podniósł, że pismo z dnia 21 lipca 1947 r. nie jest wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. Jest to prośba o przydzielenie placu z terenów będących w rozporządzeniu Wydziału Gospodarki Terenowej, ponieważ plac S. i H. małż. C. oraz Z. C. w nowym planie jest przeznaczony na park. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Sąd wyrokiem z dnia 18 października 2005 r. wydanym w sprawie sygn. akt I SA/WA 1451/04 oddalił skargę. Sąd stwierdził, że ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - tak co do treści wniosku skarżącego z dnia 21 lipca 1947 r. jak i braku podstaw do zawieszenia postępowania przez Prezydenta W. w niniejszej sprawie - są prawidłowe i w istocie korzystne dla skarżącego. Uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie powoduje, że postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia wniosku z 21 lipca 1947 r. będzie prowadzone. W razie nie załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji w terminach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu – po uprzednim złożeniu zażalenia do organu odwoławczego. Wobec powyższego I. C. wystąpiła o pilne rozpatrzenie wniosku z dnia 21 lipca 1947 r. W dniu [...] lutego 2006 r. zmarł Z. C. - spadek po nim nabyła żona I. C. Pismem z dnia 27 listopada 2007 r. (data prezentaty) I. C. złożyła zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta W. Następnie w dniu 7 maja 2008 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 lipca 1947 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art.149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji wynika z art.104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który to przepis stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawy przez wydanie decyzji. Zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do wskazanych w tym przepisie terminów nie wlicza się m.in. okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). Organ, który nie załatwił sprawy w terminie, obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (termin wyznaczony). Obowiązek sygnalizowania stronom o nie załatwieniu sprawy w terminie ustawowym ciąży na organie administracyjnym również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kpa.). Wprawdzie przepisy nie dają żadnych wskazówek co do tego, jaki termin może być potrzebny do załatwienia sprawy, jednakże termin ten musi być wyraźnie oznaczony (w dniach, tygodniach, miesiącach). W dniu 21 lipca 1947 r. H. i S. małżonkowie C. oraz Z. C. złożyli wniosek o przydzielenie im placu w W. z terenów będących w rozporządzeniu Wydziału Gospodarki Terenowej – z uwagi na fakt, że są rzeczywistymi posiadaczami placu przy ul. [...] róg [...], który w nowym planie terenu został przeznaczony na park. Z. C. wielokrotnie, od czasu złożenia wniosku, składał pisma m. in. do Prezydenta W., Urzędu Gminy W., Urzędu W., Urzędu Gminy W. - o zwrot działki, przyznanie równorzędnej działki, o wydanie zaświadczenia o prawie własności do przedmiotowej nieruchomości – ponaglając organ do załatwienia wskazanego wniosku. Na większość pism nie uzyskiwał odpowiedzi. W odpowiedziach jakie wystosowano na pisma wnioskodawcy organ uznał, że wniosek z 1947 r. jest wnioskiem dekretowym. Informował o przesłankach wynikających z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i wzywał wnioskodawcę do wykazania, czy owe przesłanki zostały przez niego spełnione. Tymczasem Prezydent W. błędnie ocenił charakter wniosku. Wniosek z dnia 21 lipca 1947 r. nie jest wnioskiem dekretowym, co już wcześniej stwierdziło Kolegium - nakazując organowi pierwszej instancji w postępowaniu wyjaśniającym odpowiednio zakwalifikować wniosek z dnia 21 lipca 1947 r., rozpatrzyć go i wydać w rozstrzygnięcie w sprawie - co zaaprobował Sąd w uzasadnieniu w/w wyroku. Z akt sprawy wyraźnie wynika, że od dnia wpłynięcia wniosku organ nie podjął żadnych istotnych czynności w niniejszej sprawie. Jedynymi podejmowanymi przez niego działaniami było ustalanie praw Polskiego Związku [...] do przedmiotowej nieruchomości, ustalanie następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych przedmiotowej nieruchomości, zwracanie się do urzędów o nadesłanie lub uzupełnienie akt administracyjnych sprawy. Prezydent W. wydał ponadto dwukrotnie postanowienia o zawieszeniu postępowania, które zostały następnie uchylone przez organ II instancji. Organ nie informował wnioskodawcy, że nie jest możliwe rozpoznanie wniosku w terminie określonym w art. 35 kpa. W dniu 13 marca 1998 r. Urząd Gminy W. wystosował jedynie pismo, że sprawa zwrotu nieruchomości przy ul. [...] nie może zostać rozpatrzona do czasu rozstrzygnięcia sprawy roszczenia, jakie posiada Polski Związek [...] do wskazanej nieruchomości. Jako powód opóźnienia podawano również konieczność ustalenia następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych przedmiotowej nieruchomości. Organ w żadnym kierowanym do wnioskodawcy piśmie nie wskazał konkretnego terminu załatwienia sprawy. Termin taki powinien być wyraźnie przez organ oznaczony, nie przy pomocy pojęć niedookreślonych. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r., w sprawie sygn. akt I SAB 28/96 : "Nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 kpa, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 57 kpa (tj. w dniach, tygodniach lub miesiącach) i z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 kpa." Biorąc pod uwagę postępowanie organu w niniejszej sprawie można wywnioskować, że dalsze postępowanie nie zmierzałoby do szybkiego załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że wniosek z dnia 21 lipca 1947 r. nie został przez Prezydenta W. rozpoznany do dnia dzisiejszego. Tymczasem w niniejszym postępowaniu organ poszukiwał wniosku dekretowego, ustalił, że w rejestrze wpływu wniosków dekretowych brak jest zapisu odnośnie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 dekretu [...], natomiast wniosek z dnia 21 lipca 1947 r. pozostawił bez rozpoznania i nie dokonywał żadnych czynności zmierzających do jego rozpatrzenia. Każdy wniosek złożony przez stronę postępowania administracyjnego organ ma obowiązek rozpoznać, niezależnie od tego jaki jest charakter wniosku. Art. 12 kpa wyraźnie stanowi, że organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W niniejszej sprawie organ nie działał w taki sposób, nie dołożył należytych starań, aby sprawę szybko załatwić. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w zwłoce w załatwieniu sprawy z wniosku H. i S. C. oraz Z. C. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 ( LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że : " Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa." W ocenie Sądu postępowanie organu w niniejszej sprawie w pełni uzasadnia przyjęcie, iż skarga jest zasadna. Wniosek z dnia 21 lipca 1947 r. nie został jeszcze przez Prezydenta W. rozpoznany - mimo upływu ponad 60 lat. Zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko - podejmował czynności nie prowadzące do załatwienia wniosku, ponadto z dużym opóźnieniem, nie dokładając tym samym należytych starań, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i szybko załatwić sprawę. Na podstawie przedstawionego stanu faktycznego Sąd uznał, że Prezydent W. pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku.