I SAB/Wa 103/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. F. i J. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz D. F. i J. F. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2016 r. D.F. i J.F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1971 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1971 r. o uznaniu przynależnego H.C. udziału w prawie własności nieruchomości położnej w [...] za majątek poniemiecki. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z [...] lipca 2014 r. , który wpłynął do organu 21 lipca 2014 r., D.F., J.F. i M.K. wystąpili do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1971 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1971 r. o uznaniu przynależnego H.C. udziału w prawie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] za majątek poniemiecki. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w przedmiocie powyższego żądania D.F. i J.F., po uprzednim wezwaniu organu do zaprzestania naruszenia prawa, wnieśli wskazaną na wstępie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania, żądając w niej: zobowiązania Ministra do wydania w sprawie decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt; stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznania na ich rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; a także zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Opisując przebieg postepowania, wskazywali na jego kilkukrotne przedłużanie, co było w ich ocenie było nieuzasadnione. Zwracali uwagę, że pierwszy raz przedłużono to postępowanie do 31 lipca 2015 r., a kolejny raz do 30 czerwca 2016 r., przy czym od 26 lutego 2016 r. organ w sprawie nie podejmował żadnych czynności. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wymienił czynności jakie w toku postępowania podejmował. Wskazywał na informowanie stron o przedłużeniu terminu rozpoznania ich żądania. Wśród przyczyn wpływających na zwłokę wymieniał natomiast, skomplikowany historyczny kontekst sprawy, zmiany organizacyjne zainicjowane w listopadzie 2015 r. w urzędzie obsługującym organ, tj. fakt wydzielenia Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury Ministerstwa i Rozwoju oraz Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji pod koniec 2015 r., a nadto trudną sytuację kadrową. Przy piśmie procesowym z [...] lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa przesłał odpis wydanej w sprawie decyzji z [...] stycznia 2017 r. nr [...] , a następnie, przy piśmie z [...] marca 2017 r. dołączył do akt także kopię złożonego przez strony wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnosił jednocześnie argument o nierzetelnym działaniu w sprawie pełnomocnika skarżących, który przed podjęciem ww. decyzji nie informował organu o śmierci jednej ze stron, która reprezentował, choć ta zmarła w listopadzie 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga w jakim zarzuca ona organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem D.F., J.F. i M.K. jest uzasadniona. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." należy bowiem – jak trafnie podnosili skarżący, odwołując się w tym względzie do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 - sytuację prowadzenia przez organ postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że, choć formalnie nie jest bezczynny, to sprawy przed nim zawisłej nie załatwia. Zgodnie zaś z ustanowioną w art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego, zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Zasada ta powtórzona została w art. 35 § 1 k.p.a. Z kolei § 2 tego artykułu stanowi, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Dla stwierdzenia stanu przewlekłości w postępowaniu organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie jest podejmowany, a w szczególności, czy zostało to spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce – a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły i czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (zostało ono bowiem już wydane) i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Minister Infrastruktury i Budownictwa przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1971 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1971 r. o uznaniu przynależnego H.C. udziału w prawie własności nieruchomości położnej w [...] za majątek poniemiecki czynił to opieszale, a swoje czynności podejmował bez należytej ich koncentracji wynikającej z okoliczności sprawy. To z kolei doprowadziło do przekroczenie dwumiesięcznego terminu, w którym sprawa co do zasady winna być po myśli art. 35 § 3 k.p.a. załatwiona. W konsekwencji czego czterokrotnie ów termin przedłużał. Przewlekłość ta ustała zaś dopiero po dwóch i pół roku od zainicjowania postępowania w sprawie i po wniesieniu skargi, co związane było z wydaniem w niej w dniu [...] stycznia 2017 r. decyzji nr [...]. To natomiast, że organ pozostawał w zwłoce kwalifikowanej jako przewlekłość wynika z zestawienia dat poszczególnych czynności procesowych jakie podejmował po wpłynięciu żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 1971 r. Z nadesłanych do Sądu akt wynika bowiem, że o ile w pierwszych miesiącach po wpłynięciu tego żądania (tj. w okresie od sierpnia 2014 do lutego 2015 r.) podejmował czynności ukierunkowane na załatwienie sprawy, związane z weryfikacją legitymacji procesowej wnioskodawców, pozyskiwaniem archiwalnych akt sprawy (vide pisma z [...] sierpnia 2014 r., [...] lutego 2015 r. - k 20 do 23 i 31 do 33 akt administracyjnych), to kolejne tego rodzaju czynności podjął dopiero po rocznej przerwie, występując 26 lutego 2016 r. o stosowne dokumenty do Urzędu Miasta w [...] oraz informację o adresie jednej ze stron do Konsula Generalnego RP w Niemczech (k. 58 i 59 akt administracyjnych). Po uzyskaniu żądanych dokumentów i informacji - co nastąpiło już w marcu i maju 2016 r. (k. 62-65 akt administracyjnych), zaniechał zaś podejmowania w sprawie działań, ograniczając się jedynie do dwukrotnego przedłużania terminu zakończenia postępowania – początkowo do 31 października 2016 r., a następnie do 31 grudnia 2016 r. (vide pisma z [...] lipca 2016 r. i [...] listopada 2016 r. , k. 66 i 68 akt administracyjnych). Taki sposób procedowania sprawy godzi bez wątpienia w ustanowioną w art. 12 k.pa. zasadę szybkości postępowania i wynikający z niej imperatyw maksymalnej koncentracji czynności procesowych, prowadzący do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zważywszy jednak na historyczny i skomplikowany charakter sprawy, wymagający czynienia ustaleń stanu faktycznego w oparciu archiwalną dokumentację, znajdującą się w przeważającej mierze w gestii innych organów - co było jednym z czynników determinujących zwłokę pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi - brak jest wystarczająco uzasadnionych by zakwalifikować ją jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z takim bowiem charakterem przewlekłości mamy do czynienie wówczas, gdy w zwłoce organów zasadniczym czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania, np. poprzez wykonywanie czynności pozornych, czy bez związku z materią w jakiej organ ma orzekać. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Jeśli przy tym uwzględnić wielość spraw wpływających do organu oraz reorganizację urzędu go obsługującego, mającą miejsce na przełomie 2015 i 2016 roku (na co Minister zwracał uwagę w odpowiedzi na skargę) jak też przyjętą zasadą rozpoznawania spraw zgodnie z kolejnością ich wpływu, zaistniałego stan zwłoki w załatwieniu sprawy, wywołanego brakiem odpowiedniej koncentracji czynności dowodowych - choć nagannego – nie można oceniać jako przejaw intencjonalnego lekceważenia przez organ norm postępowania, które by pozwalały ją charakteryzować jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych też względów, jak też mając na uwadze fakt, że sama sprawa, którą Minister rozpoznawał w sposób przewlekły, została ostatecznie rozstrzygnięta, brak jest także wystraczająco usprawiedliwionych podstaw uzasadniających nałożenie nań dodatkowej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. sankcji w postaci zasądzenie na rzecz skarżąceych sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty opisanej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W związku z czym w powyższym zakresie skarga została oddalona. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że wspomniana sankcja stanowi dodatkowy środek prawny o quasi odszkodowawczo-represyjno-dyscyplinującym charakterze. Stąd winna być stosowany przede wszystkim w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt okoliczności sprawy oraz działań (i zaniechań) organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal będzie pozostawał w zwłoce. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania orzeczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe (pkt 2 wyroku), zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z klei na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.