I SAB/Wa 103/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Łukasz Trochym (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Z. J. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku Z. J. z dnia [...] grudnia 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (dawnej [...]), ozn. hip. "[...]", rej.hip. Nr [...], działka nr [...] z bloku [...] - w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 1. zasądza od Prezydenta [...] rzecz Z. J. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. [...] (dalej również jako skarżąca), reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej również jako organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (dawnej [...]), ozn. hip. "[...]", rej. hip. Nr [...], działka nr [...] z bloku [...]. Skarżąca wskazała, że Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie w ustawowym terminie ani w terminie dodatkowym wskazanym przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] r., ani też w kolejnym terminie wskazanym przez organ osobiście na dzień 31 grudnia 2019 r. - co uzasadnia niniejszą skargę na bezczynność organu. Ponadto Prezydent nie zawiadomił o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. Wobec tego skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez Sąd organowi akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem uwzględniającym niniejszą skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania w terminach ustawowych określonych w art. 35 i 36 kpa wniosku skarżącej o odszkodowanie za opisaną na wstępie nieruchomość; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując na konieczność wyczerpującego zebrania materiału dowodowego sprawy. Podniósł, iż skarżąca została poinformowana o konieczności pozyskania opracowania geodezyjnego – wkreślenia nieruchomości hipotecznej na zdjęcia lotnicze pozyskane z Wojskowego Biura Historycznego, co pozwoli w sposób jednoznaczny ustalić czy zostały spełnione przesłanki z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym organ poinformował o przewidywanym terminie wydania decyzji w sprawie na dzień 31 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (dawnej [...]), ozn. hip. "[...]", rej. hip. Nr [...], działka nr [...] z bloku [...]. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że Prezydent procedował opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Przy czym organ nie dotrzymał nie tylko terminu załatwienia sprawy wynikającego z przepisów kpa, ale również zignorował dodatkowy termin zakończenia postępowania wyznaczony przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] a także nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy wyznaczonego osobiście. W okolicznościach sprawy Prezydent nie dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 36 kpa i nie informował na bieżąco skarżącej o przyczynie niedotrzymania terminu zakończenia postępowania oraz o nowym terminie załatwienia sprawy - uczynił to dopiero pismem z dnia [...] września 2019 r. Jednocześnie wyznaczony tym pismem na dzień [...] grudnia 2019 r. termin rozpoznania wniosku odszkodowawczego upłynął bezskutecznie, a organ nie poinformował skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Prezydent wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy i podał 31 lipca 2020 r. jako przewidywany termin wydania decyzji. Przy czym wydaje się, że do aktywności organ zmobilizowała niniejsza skarga na bezczynność z dnia [...] marca 2020 r. Ponadto wobec, zasygnalizowanej stronie w ww. piśmie z [...] kwietnia 2020 r., konieczności uzupełnienia materiału dowodowego poprzez pozyskanie opracowania geodezyjnego (wkreślenia nieruchomości hipotecznej na zdjęcia lotnicze pozyskane z Wojskowego Biura Historycznego) należy zwrócić uwagę na ponad 7-miesięczną uprzednią bezczynność organu w tym zakresie - w sytuacji gdy wcześniejszym pismem z dnia [...] września 2019 r. poinformował skarżącą o gromadzeniu materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również, iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Ministra nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.