I SAB/Wa 104/19

Dnia 5 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. G. pismem z dnia [...] marca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w sprawie rozpoznania odwołania, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażący, o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pełnej kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania podkreślając, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. przekazane zostało Ministrowi w maju 2013 r. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Minister wyznaczył termin rozpoznania sprawy na dzień [...] lutego 2014 r. Powyższy termin nie został zachowany. Skarżący zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 182/16 po rozpoznaniu skargi na bezczynność stwierdził m.in., że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania z rażącym naruszeniem prawa. Następnie wyrokiem z dnia 12 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2151/17 WSA w Warszawie uchylił wydane w sprawie postanowienia zawieszające postępowanie w sprawie rozpoznania odwołania. Po uprawomocnieniu się wyroku skarżący pismami z dnia [...] lipca 2018 r. i z dnia [...] grudnia 2018 r. wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Mimo to organ nadal pozostaje bezczynny. Skarżący podkreślił, że organ wielokrotnie przekroczył terminy ustawowe określone w art. 35 kpa. Niemal sześcioletni stan bezczynności, pomimo wyroków sądowych i wielokrotnych wezwań do usunięcia naruszenia prawa, świadczy natomiast o tym, że bezczynność ma charakter rażący. Skarga jest więc uzasadniona. Zdaniem skarżącego ponadto powyższa sytuacja, w której organ administracji przez wiele lat unika wydania decyzji uzasadnia zastosowanie środków, o których mowa w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przyznanie stosownych kwot na rzecz skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podnosząc m.in., że przedmiot niniejszej sprawy wymaga dokonania szczegółowej analizy akt. Przy ocenie bezczynności należy mieć zaś na uwadze, że Minister prowadzi około 4000 spraw, w których muszą być podejmowane rozmaite czynności procesowe. Ze względu na dużą ilość spraw terminowe podejmowanie czynności - mimo starań - jest niemożliwe. Sprawy rozpatrywane są ponadto według kolejności wpływu. Zdaniem Ministra na wydłużenie postępowania miały wpływ okoliczności niezależne od organu. Minister wskazał ponadto, że przedmiotowe postępowanie było zawieszone przez blisko dwa lata. Zgodnie natomiast z art. 103 kpa zwieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, a skutkiem prawnym zawieszenia jest brak możliwości podejmowania jakichkolwiek czynności, w tym wydania decyzji kończącej postępowanie. Odnoszą się do wniosku skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej Minister podkreślił, że skarga nie zawiera uzasadnienia w tym zakresie, a ponadto nie zaistniały szczególne, wyjątkowe okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku. W dniu [...] maja 2019 r. do Sądu wpłynęło pismo Ministra Inwestycji i Rozwoju, do którego załączone zostały akta administracyjne sprawy, w tym decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], mocą której Minister Inwestycji i Rozwoju po rozpoznaniu odwołania M. G. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do wydania rozstrzygnięcia w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] kwietnia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju wydał decyzję nr [...], mocą której po rozpoznaniu odwołania M. G., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Minister załatwił zatem sprawę. Wydanie wskazanej decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucił Ministrowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania odwołania. Zauważyć trzeba, że odwołanie M. G. od w/w decyzji przekazane zostało do Ministra w dniu [...] maja 2013 r. i jak wynika z analizy akt po wpłynięciu powyższego odwołania organ odwoławczy nie podejmował w istocie czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia. Minister ograniczył się jedynie do wystosowania pism z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] kwietnia 2016 r. informujących o niemożności załatwienia sprawy w terminie i przewidywanym terminie jej rozstrzygnięcia. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., Minister zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne. Powyższe postanowienia zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2151/17. Wcześniejszym wyrokiem z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 182/16 Sąd po rozpoznaniu skargi M. G. umorzył natomiast postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Ministra do rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. ze względu na fakt, że postępowanie administracyjne zostało zawieszone. Istotne jest przy tym, że po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 12 lutego 2018 r. i zwrocie akt administracyjnych (co nastąpiło przy piśmie Sądu z dnia [...] czerwca 2018 r.) do czasu złożenia przez M. G. skargi na bezczynność z dnia [...] marca 2019 r., organ nie podjął żadnych działań w sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Minister uchybił powołanym wyżej przepisom kpa. Mając zaś na uwadze, że terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa zostały przez organ wielokrotnie przekroczone oraz uwzględniając fakt, że Minister nie podejmował w istocie czynności mających na celu zakończenie sprawy, Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zaznaczyć przy tym trzeba, że podnoszone w odpowiedzi na skargę przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, tj. duża ilość spraw, stopień ich skomplikowania, konieczność podejmowania licznych czynności, czy też rozpoznawanie spraw według kolejności wpływu, nie usprawiedliwiają bezczynności Ministra. Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania, skarżący zaś nie uzasadnił należycie konieczności zastosowania tego szczególnego środka. Uwzględniono ponadto fakt, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., mimo że z przekroczeniem terminów, Minister rozpoznał wniesione przez skarżącego odwołanie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.