I SAB/Wa 105/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezydent [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] róg ulicy [...] ozn. hip. jako "[...]" dz. nr [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. U., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...] ([...]) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę [...] ([...]) złotych. Pismem z [...] stycznia 2014 r. M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o ustalenie w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ulicy [...] róg ul. [...], oznaczoną hipotecznie jako "[...]" dz. [...], która to nieruchomość (stanowiąca pierwotnie własność poprzedników prawnych skarżącego), objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Skarżący wskazał, że w sprawie odszkodowania za powyższą nieruchomość wydana była przez Prezydenta [...] w dniu [...] listopada 2008 r. negatywna decyzja, utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r., które to decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 473/09 z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania. Organy nie wyjaśniły bowiem wówczas w sposób należyty zarówno kwestii lokalizacji nieruchomości, jak też okoliczności utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez jej przeddkretowych właścicieli (względnie ich następców prawnych). W tym stanie rzeczy sprawa ponownie zawisła przed organem pierwszej instancji, który dotychczas jej nie załatwił. W toku obecnie prowadzonego postępowania, działając na zlecenie organu, uprawniony geodeta sporządził w dniu [...] sierpnia 2010 r. mapę sytuacyjną lokalizacji przedmiotowej nieruchomości, a w dniu [...] lutego 2012 r. Sprawozdanie Techniczne wskazujące, że w roku 1961 teren dawnej działki nr [...] znajdował się wprawdzie w obszarze planowanej inwestycji związanej z rozbudową stacji "[...]", jednak wówczas na tej działce żadna inwestycja nie została zrealizowana. Prezydent dysponowała zatem, w ocenie skarżącego wszystkimi niezbędnymi dokumentami umożliwiającymi załatwienie sprawy odszkodowania. Tymczasem zamiast zakończyć postępowanie kolejnymi pismami informował go o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i konieczności analizy materiału dowodowego, choć zdaniem skarżącego takiej analizy już dokonał, o czym świadczy treść pisma organu z [...] maja 2013 r. Skarga poprzedzona została zażaleniem na bezczynność Prezydent [...] wniesionym do Wojewody [...], który postanowieniem z [...] października 2013 r. nr [...]– wyznaczył organowi dwumiesięczny termin do podjęcia stosowanego rozstrzygnięcia. Termin ten również nie został przez Prezydenta dochowany. W tym stanie rzeczy skarżący wniósł o uznanie bezczynności Prezydenta [...] oraz wyznaczenie mu terminu "na wycenę i zapłatę za nieruchomość". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w toku prowadzonego postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie czy spełnione zostały przesłanki wyznaczone art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a skarżący pismem z [...] lutego 2014 r. poinformowany został o przyczynach niedotrzymania terminu wyznaczonego postanowieniem Wojewody [...] oraz o nowym terminie zakończenia postępowania – do [...] czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Bezczynność organu zachodzi bowiem gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich przyczyn dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz rozmiar przekroczenia ustawowych terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Bezsporne jest bowiem, że organ wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie rozpoznał sprawy i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce. Sprawa odszkodowania za utraconą nieruchomość hipoteczną "[...]" dz. [...], po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 473/09 wydanych w niej decyzji, ponownie zawisła przed organem w dniu [...] stycznia 2010 r. (kiedy to przekazane przez organ wojewódzki akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do Kancelarii Głównej Urzędu [...]). Od ww. daty rozpoczął zatem bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy objętej wnioskiem M. M. W tym stanie rzeczy termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu [...] marca 2010 r. Oznacza to, że od blisko czterech i pół roku Prezydent [...], będąc właściwym w sprawie, pozostaje w zwłoce, co czyni skargę zasadną. A to z kolei implikuje po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Przy czym wyjaśnić należy, iż na gruncie ww. regulacji Sąd nie ma kompetencji do nakazania organowi dokonania określonej czynności dowodowej w sprawie, w której pozostaje on w zwłoce, ale jedynie do nakazania jej załatwienia w oznaczonym terminie. Stąd żądanie strony, by uwzględniając skargę Sąd wyznaczył organowi wykonanie w określonym terminie wyceny nieruchomości, nie mogło być skuteczne. Wyznaczając natomiast dwumiesięczny termin załatwienia sprawy (a więc wydania decyzji administracyjnej) Sąd miał na względzie to, że w sprawie - w sytuacji potwierdzenia spełnienia materialnoprawnych przesłanek uzyskania odszkodowania, określonych art. art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - zakończenie postępowania uwarunkowane będzie uprzednim przeprowadzeniem dowodu ze wspomnianej wyżej wyceny nieruchomości, a więc sporządzeniem stosownego operatu szacunkowego, do którego strony mogą zgłaszać zastrzeżenia. Z tego względu terminem w jakim możliwe jest realne jego zakończenie bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron - a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał i obligatoryjność przeprowadzenia ww. dowodu (w przypadku decyzji pozytywnej) - jest termin dwóch miesięcy, od daty zwrotu akt do organu wraz z prawomocnym wyrokiem. W ocenie Sądu nie ma natomiast wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta [...] miała w okolicznościach niniejszej sprawy charakter rażący. Przy ocenie stanu zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można bowiem abstrahować od charakteru sprawy, w której pozostaje on w bezczynności. Postępowania odszkodowawcze prowadzone w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami są zaś, ze względu na swój historyczny charakter, postępowaniami niewątpliwie skomplikowanymi, z których prowadzeniem związane jest z czasochłonne poszukiwanie archiwalnych dokumentów. Ustalenie wszak kluczowych okoliczności stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, wymaga odniesienia się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu 21 listopada 1945 r. (daty wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r.) oraz 5 kwietnia 1958 r., a więc także zgromadzenia i analizy przez Prezydenta [...] dokumentacji wytworzonej kilkadziesiąt lat wcześniej, co z kolei wymaga jej odszukania w różnych instytucjach i archiwach. Dodatkowo, w realiach niniejszej sprawy zaistniała konieczność sporządzenia dokumentacji geodezyjnej, umożliwiającej precyzyjne oznaczenie w ternie granic dawnej nieruchomości hipotecznej. Zważywszy więc na fakt, że takie działania ukierunkowane na zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego organ podejmował, jak też informował stronę o przyczynach zwłoki i działaniach w sprawie, wyznaczając nowe terminy zakończenia postępowania (tytułem przykładu można tu przywołać pisma z [...] lipca 2010 r. nr [...], z [...] grudnia 2010 r. nr [...], z [...] maja 2011 r. nr [...], z [...] maja 2013 r. nr [...]), to mimo znacznego przekroczenia terminów, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a., jak też dysponowaniu już w 2012 r. dokumentami precyzyjnie lokalizującymi nieruchomość i stan jej zainwestowania, przez pryzmat który oceniana może być przesłanka utraty faktycznego nią władania przez jej przeddekretowego właściciela, to brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw by działania organu (a w zasadzie zaniechania) kwalifikować jako noszące znamiona rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że niezależnie od historycznego aspektu sprawy, Sądowi także z urzędu znana jest okoliczność dotycząca znacznej ilości tego typu spraw rozpoznawanych przed Prezydentem [...] oraz trudności budżetowe miasta i konieczność pozyskania dodatkowych źródeł finansowania odszkodowań za utracone grunty [...] (o czym organ informował także stronę w piśmie z [...] października 2013 r. nr [...]), co z klei wymagało m.in. podjęcia przez prawodawcę (a więc podmiot niezależny od organu pozostającego w zwłoce) stosowanych działań legislacyjnych, które to działania obejmowały zmianę z dniem 1 stycznia 2014 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. – o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. z 2013 r., poz. 216), w efekcie której dopiero [...] uzyskało możliwość pozyskania z Funduszu Reprywatyzacji dotacji celowej na ww. odszkodowania (vide art. 69 f ww. ustawy). Te wszystkie okoliczności niewątpliwie rzutowały na okres załatwiania sprawy. Z rażącym zaś naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, kwalifikujących bezczynność organu jako rażącą w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy, była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a nie li tylko prowadzenia postępowania – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w sposób przewlekły i przy nadużywaniu instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., przy jednoczesnym zaistnieniu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód umożliwiających jego zakończenie w kodeksowym terminie. Choć oczywiście ww. okoliczności, nie uwalniają organu od zarzutu bezczynności. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wynagrodzenia należnego pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490).