I SAB/Wa 107/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi L.K., I.S., A.B., L.K., B.K., A.I. i A.K. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołań 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołań od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz skarżących L.K., I.S., A.B., L.K., B.K., A.I. i A.K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego L.K., I.S., A.B., L.K., B.K., A.I. i A.K., pismem z dnia 14 stycznia 2015 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Ministra do niezwłocznego wydania stosownej decyzji; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że odwołanie zostało złożone w dniu 13 listopada 2013 r. i do chwili obecnej sprawa nie została przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi załatwiona. Skarżący wskazali, że pismem z dnia 9 grudnia 2013 r. uzyskano informację, iż sprawa ma zostać rozstrzygnięta do dnia 31 stycznia 2014 r. Następnie otrzymywano kolejne pisma z informacją o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy, tj. pismo z dnia 3 marca 2014 r., wyznaczające termin rozpoznania sprawy do dnia 30 kwietnia 2014 r.; pismo z dnia 7 maja 2014 r. - do dnia 30 czerwca 2014 r.; pismo z dnia 1 lipca 2014 r. - do dnia 29 sierpnia 2014 r.; pismo z dnia 29 sierpnia 2014 r. - do dnia 31 października 2014 r.; pismo z dnia 3 listopada 2014 r. - do dnia 31 grudnia 2014 r. Skarżący zaznaczyli, że również ostatni z powołanych wyżej terminów nie został dotrzymany i do dnia dzisiejszego wnioskodawcy nie otrzymali informacji o nowym terminie rozstrzygnięcia. W każdym zaś z powyższych pism uzasadnienie zwłoki w rozpatrzeniu sprawy jest tożsame, będące lakonicznym stwierdzeniem o "dużej ilości tego rodzaju spraw". W ocenie skarżących duża ilość spraw nie stanowi uzasadnienia dla zwłoki organu w rozpoznaniu sprawy. Skarżący przytoczyli stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślili, że jedyne podejmowane przez organ czynności to kierowanie do stron kolejnych pism o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy. Przedmiotowa sprawa jest na etapie odwoławczym, w którym przepisy Kpa przewidują miesięczny termin na rozpoznanie odwołania. Zdaniem skarżących, bierność Ministra podważa zaufanie obywateli do organów, naruszając art. 8 Kpa. W rozpoznawanej sprawie przekroczony został najdłuższy dopuszczalny termin załatwienia sprawy administracyjnej wskazany w art. 35 § 3 Kpa. Skarżący przytoczyli ponadto art. 38 Kpa i zaznaczyli, że wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarga jest więc uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie wskazując, że odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2013 r. wpłynęło do organu w dniu 29 listopada 2013 r. Kolejnymi pismami z dnia 9 grudnia 2013 r., 3 marca 2014 r., 7 maja 2014 r., 1 lipca 2014 r., 29 sierpnia 2014 r., 3 listopada 2014 r., 7 stycznia 2015 r. organ zawiadamiał strony o kolejnych przewidywanych terminach rozpoznania odwołania, informując jednocześnie, że przesunięcie terminu spowodowane jest dużą ilością tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Minister przytoczył treść art. 35 oraz art. 36 Kpa i zaznaczył, że procedura administracyjna wskazuje na zwłokę w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (na przykład oczekiwanie na zakończenie kwerendy prowadzonej przez właściwe archiwum mającej na celu uzupełnienie materiału dowodowego), jak również - wbrew stanowisku skarżących - z przyczyn zależnych od organu (np. wewnętrzne uregulowania, czy też wytyczne). Z powyższego wynika, że dopuszczalne jest rozpoznanie odwołania w terminie późniejszym niż określony w art. 35 § 3 Kpa, jeżeli przyczyna zwłoki jest obiektywnie uzasadniona, przy jednoczesnym zachowaniu wytycznych z art. 36 § 1 Kpa. Organ wskazał, że wpływające do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski są rozpatrywane według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. Jednym z zarzutów Najwyższej Izby Kontroli w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sformułowanym w "Informacji o wynikach kontroli wykonywania zadań przez Ministra Skarbu Państwa i inne organy administracji rządowej w zakresie reprywatyzacji" sformułowanej w grudniu 2007 r. było nierozpatrywanie spraw rewindykacyjnych (czyli takich jak przedmiotowa sprawa) według kolejności ich wpływu. Na zasadność rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu wskazuje również protokół kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 października 2009 r. przeprowadzonej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie ponadto z poglądem Naczelnego Sadu Administracyjnego stosowanie kryterium rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu jest okolicznością, która nie może być ignorowana przy ocenie zarzutu bezczynności (postanowienie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II FPP 3/12). Minister zaznaczył, że według wewnętrznego systemu komputerowego organu w dniu wpływu odwołania (29 listopada 2013 r.) w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa I Rozwoju Wsi pozostawały do rozpatrzenia 673 sprawy. Z kolei liczba spraw, które według kryterium kolejności wpływu winny być rozstrzygnięte przed odwołaniem z dnia 13 listopada 2013 r. uzasadnia - w ocenie organu - przedłużenie czasu jego rozpoznania. Przedstawione wyżej uwarunkowania nie miały charakteru tylko organizacyjnego, tj. takiego, który prowadzący postępowanie organ mógłby we własnym zakresie rozwiązać. Organ nie ma bowiem prawnej możliwości dowolnego kształtowania zatrudnienia w obsługującym go urzędzie i nie ma możliwości swobodnego reagowania na potrzeby wynikające z napływu dużej ilości podań o charakterze administracyjnym. Powoduje to, że opisane okoliczności stanowią przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 Kpa. Tym samym - w ocenie Ministra - obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy czyni zarzut bezczynności organu niezasadnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Rację mają skarżący twierdząc, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołań od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. Z akt sprawy wynika, że odwołania L.K., I.S., A.B., L.K., B.K., A.I. A.K. zawarte w piśmie z dnia 13 listopada 2013 r. wpłynęły do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 29 listopada 2013 r., co wynika z prezentaty organu widniejącej na piśmie Wojewody [...] z dnia 25 listopada 2013 r. przekazującym odwołania. Do chwili obecnej wskazane wyżej odwołania nie zostały rozpatrzone. W niniejszej sprawie doszło zatem do znacznego przekroczenia maksymalnego 1 miesięcznego ustawowego terminu na załatwienie sprawy, który wyznacza organowi odwoławczemu przepis art. 35 § 3 Kpa. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby nastąpił skutek wstrzymania biegu terminu na załatwienie sprawy (art. 103 Kpa). Dokonując oceny charakteru występującej w sprawie bezczynności Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takiej kwalifikacji występującej w sprawie bezczynności świadczy ponad 17–krotne (według stanu na dzień orzekania przez Sąd) przekroczenie terminu załatwienia sprawy, ograniczenie aktywności Ministra wyłącznie do wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy (siedmiokrotnie) i informowania stron o niemożności załatwienia sprawy, z uwagi na dużą ilość spraw tego rodzaju załatwianych według kolejności wpływu, podczas gdy sposób organizacji pracy i sposób wykorzystania kadr nie są okolicznością zwalniającą organ od terminowego załatwiania spraw. Minister nie wskazał żadnych obiektywnych, z punktu widzenia organu i stron postępowania, powodów tak długiego okresu rozpatrywania odwołań, wiążących się bezpośrednio z rozpatrywaną sprawą, takich jak np. trudności w uzyskaniu dowodów w ramach prowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego, trudności w ustaleniu stron postępowania, szczególnie zawiły i skomplikowany charakter sprawy itd. O rażącym naruszenia prawa – przepisu art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 Kpa świadczy również to, że Minister - po przekazaniu skargi L.K., I.S., A.B., L.K., B.K., A.I. A.K. Sądowi w dniu 19 stycznia 2015 r. na bezczynność - zaprzestał jakiejkolwiek działalności w sprawie stojąc na stanowisku, że skoro organy kontrolująco-nadzorujące (NIK, Prezes Rady Ministrów) zarzucają organowi nierozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu, to nawet wniesienie skargi na bezczynność nie może być środkiem prawnym, aby ten stan rzeczy zmienić. Sąd zwraca uwagę, że z punktu widzenia obywatela dochodzącego swych praw przed organem administracji publicznej duża ilość spraw zalegających w organie i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest żadnym argumentem usprawiedliwiającym bezczynność organu. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad Kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 § 1 Kpa, który stanowi, że organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nie można pominąć i tego, że posługiwanie się przez organ w pismach sporządzonych przed wniesieniem skargi ogólną formułą (duża ilość spraw rozpatrywanych według kolejności wpływu) nie jest w żaden sposób przekonywujące dla strony. Tego rodzaju argumenty mogą mieć znaczenie w stosunkach wewnętrznych organu, świadczyć np. o konieczności zmian w obsadzie etatowej w danej jednostce organizacyjnej Ministerstwa, zmian w organizacji pracy itd. Zatem w zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu bezczynności organu i oceny jej charakteru tego typu argumenty organu nie były skuteczne. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie należało zobowiązać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołań L.K., I.S., A.B., L.K., B.K., A.I. A.K. w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Taki termin – zdaniem Sądu – to czas w ramach którego organ będzie miał realną możliwość rozpatrzenia odwołań w sprawie z zakresu reformy rolnej. Przy ustalaniu terminu na rozpatrzenie odwołań Sąd wziął pod uwagę stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę w zakresie ilości (673) spraw, które pozostają do załatwienia w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju i które są rozpatrywane według kolejności wpływu podań z żądaniem wszczęcia postępowania oraz sygnalizowane trudności kadrowe w zachowaniu terminowości załatwiania dużej ilości spraw z zakresu reformy rolnej. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o wymierzenie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywny. Sankcja tego typu byłaby nadmierną represją dla organu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatruje sprawy według kolejności wpływu, realizując zalecenia pokontrolne Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i Najwyższej Izby Kontroli. Trzeba mieć na uwadze także to, że w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi po raz pierwszy Sąd stwierdził bezczynność w rozpatrywaniu odwołań L.K., I.S., A.B., L.K., B.K., A.I. A.K.. Zdaniem Sądu, niedziałania Ministra w niniejszej sprawie nie można było zakwalifikować jako przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego bowiem nie wystąpiły tu takie charakterystyczne elementy stanu przewlekłości jak: podejmowanie czynności dowodowych w znacznych odstępach czasu, wykonywanie czynności pozornych nieistotnych dla sprawy, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie szerszym, niż limituje to przedmiot sprawy. Niezałatwienie sprawy przez organ w postępowaniu odwoławczym wiązało się z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w przepisie art. 35 § 3 Kpa. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).