I SAB/Wa 108/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.Z. i Z.Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących A.Z. i Z.Z. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. Z. i Z. Z. pismem z 30 grudnia 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 24 lutego 2021 r. nr 231/C/2021 ustalającej odszkodowanie za nieruchomość. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 37 § 1 kpa i wnieśli o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł, przyznanie od organu na rzecz skarżących solidarnie sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) pismem z 30 marca 2021 r. wskazał termin załatwienia sprawy do 30 września 2021 r. W związku z upływem wyznaczonego terminu skarżący 8 listopada 2021 r. złożyli ponaglenie, które do chwili obecnej pozostało bez odpowiedzi. Zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślili, że postępowanie organu jest wyrazem lekceważenia prawa i niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wnieśli ponadto o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości 10.000 zł podnosząc, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły oraz że organ lekceważy wszelkie wnioski i ponaglenia w tym zakresie. Przyczyny braku działania organu nie były wyjaśniane stronie, co stanowiło oczywistą obrazę art. 36 kpa. Skarżący zaznaczyli, że postępowanie o odszkodowanie toczy się od 2016 r. i przez ten czas organy nie są w stanie zakończyć postępowania, co naraża skarżących na straty materialne w związku z wydanymi uprzednio decyzjami o wywłaszczeniu. Skarga jest więc zasadna i konieczna. Minister Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ opisał przebieg postępowania wskazując w szczególności, że z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, jak również konieczność rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Jednakże działając na podstawie art. 36 kpa, pismem z 30 marca 2021 r. wskazano termin załatwienia sprawy do 30 września 2021 r. oraz pouczono o prawie wniesienia ponaglenia. Minister zaznaczył, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w sprawach prowadzonych na podstawie specustawy drogowej ma charakter złożony i co do zasady powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych w celu prawidłowego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie można zatem stwierdzić, że podjęte przez organ czynności były pozorne, bądź celowo zmierzały do przewlekania postępowania. W prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy miał do czynienia ze stanem prawnym wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa. Istotne również jest, że w toku postępowania przed Wojewodą Mazowieckim do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony 4 maja 2020 r. na zlecenie dotychczasowych właścicieli. Pismem z 1 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 36 § 1 kpa, wskazano przewidywany termin załatwienia sprawy do 28 lutego 2022 r., ze względu na konieczność wezwania biegłego do udzielenia wyjaśnień w zakresie aktualności operatu szacunkowego. W ocenie Ministra Rozwoju i Technologii brak jest ponadto uzasadnienia do wymierzenia organowi grzywny lub sumy pieniężnej. Przy piśmie z 29 kwietnia 2022 r. do Sądu wpłynęła decyzja z 27 kwietnia 2022 r. nr DLI-VII.7615.118.2021.NL, mocą której Minister Rozwoju i Technologii po rozpoznaniu odwołania A. Z. i Z. Z. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 24 lutego 2021 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 24 lutego 2021 r. stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 27 kwietnia 2022 r. nr DLI-VII.7615.118.2021.NL po rozpoznaniu odwołania skarżących uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ załatwił zatem przedmiotową sprawę. Wydanie przez Ministra Rozwoju i Technologii decyzji z 27 kwietnia 2022 r. wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z 27 kwietnia 2022 r. stwierdzić trzeba, że skarżący zasadnie zarzucili Ministrowi Rozwoju i Technologii przewlekłość, nie ulega bowiem wątpliwości, że prowadząc postępowanie organ przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa i nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Przewlekłe prowadzenie postępowania – zdaniem Sądu - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego odwołanie A. Z. i Z. Z. z 11 marca 2021 r. od ww. decyzji z 24 lutego 2021 r., przekazane przy piśmie z 17 marca 2021 r., wpłynęło do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii 19 marca 2021 r. Po wpłynięciu powyższego odwołania organ odwoławczy pismem z 30 marca 2021 r. poinformował strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do 30 września 2021 r. Powyższy termin nie został przez organ dochowany. Następnie pismem z 1 lutego 2022 r. wskazano przewidywany termin załatwienia sprawy do 28 lutego 2022 r. oraz zwrócono się do rzeczoznawcy majątkowego o udzielenie wyjaśnień w zakresie aktualności sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego z 20 kwietnia 2020 r. Istotne przy tym jest, że wskazane czynności podjęte zostały po wniesieniu przez skarżących skargi z 30 grudnia 2021 r. na przewlekłość postępowania do sądu administracyjnego, co miało miejsce 7 stycznia 2022 r. (data wpływu do Kancelarii Głównej Ministerstwa Rozwoju i Technologii). Potwierdzenie aktualności sporządzonego operatu wpłynęło do organu 8 marca 2022 r. Pismem z 4 kwietnia 2022 r. poinformowano strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2022 r. Następnie 27 kwietnia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii wydał decyzję, mocą której uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z 24 lutego 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozpoznając odwołanie Minister uchybił powołanym wyżej przepisom kpa określającym terminy załatwienia sprawy. Nie można też uznać, że prowadząc postępowanie organ odwoławczy działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Zdaniem Sądu okoliczności powyższe przemawiają za stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznaniu odwołania od decyzji z 24 lutego 2021 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazano po wniesieniu odwołania organ poza wystosowaniem pisma z 1 lutego 2022 r. w kwestii aktualności sporządzonego 20 kwietnia 2020 r. operatu szacunkowego nie podejmował w istocie czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wyjaśnienie sprawy. Za czynności takie nie można bowiem uznać wystosowanych pism informujących strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Decyzja rozpoznająca odwołanie wydana zaś została po upływie ponad roku od jego wniesienia. Nie można więc przyjąć, że organ interesował się na bieżąco sprawą. Istotne przy tym jest, że na etapie postępowania odwoławczego organ dysponował całością materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że wskazywane w odpowiedzi na skargę okoliczności takie jak stopień skomplikowania sprawy, czy też konieczność analizy zgromadzonego materiału dowodowego, nie usprawiedliwiają przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Sąd nie znalazł natomiast uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny lub o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Przyznanie sumy pieniężnej ma zaś na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tych dodatkowych środków pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinny być one stosowne w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że mimo, iż z przekroczeniem terminu, to jednak odwołanie skarżących zostało rozpoznane, skarżący nie uzasadnili zaś należycie konieczności zastosowania tych szczególnych środków. Istotne jest przy tym, że zastosowanie tych środków stanowi uprawnienie sądu administracyjnego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.