I SAB/Wa 11/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędzia WSA Tomasz Wykowski Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2015 r. sprawy ze skargi H. J. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołań od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołań od decyzji Wojewody [...] z [...] znak [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego H.J. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak : [...] stwierdził, że nieruchomość o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiąca majątek [...] o dawnym oznaczeniu hipotetycznym [...], której właścicielką była K. J. nie podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Nadleśnictwo [...] pismem z dnia 25 września 2013 r., Agencja Nieruchomości Rolnych w [...] Oddział Terenowy w [...] z siedzibą w [...] pismem z dnia 26 września 2013 r., oraz J. S. i M. K. pismem z dnia 23 września 2013 r. Pismem z dnia 21 października 2013 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował o przesunięciu terminu rozpatrzenia ww. odwołań do dnia 31 grudnia 2013 rok, informując że sytuacja ta spowodowana jest dużą ilością tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Termin ten był kolejno przesuwany przez Ministra - pismem z dnia 20 grudnia 2013 roku przesunięto termin rozpatrzenia do dnia 28 lutego 2014 roku, pismem z dnia 3 marca 2014 roku przesunięto termin do dnia 30 kwietnia 2014 roku, pismem z dnia 7 maja 2014 roku przesunięto termin do dnia 30 czerwca 2014 roku, pismem z dnia 1 lipca 2014 roku przesunięto termin do dnia 29 sierpnia 2014 roku oraz pismem z dnia 29 sierpnia 2014 roku przesunięto termin do dnia 31 października 2014 roku. Pismem z dnia 1 października 2014 roku H. J. reprezentowany przez adwokata R. N. wezwał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa i niezwłocznego załatwienia sprawy. Pismem z dnia 5 listopada 2015 r. H. J. udzielił odpowiedzi na ww. odwołania. Pismem z dnia 3 listopada 2014 r. organ po raz kolejny poinformował o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 31 grudnia 2014 r. Pismem z dnia 3 grudnia 2014 r. H. J. reprezentowany przez adwokata R. N. wniósł skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozstrzygnięcia odwołań od decyzji Wojewody [....] z dnia [...] poprzez wydanie decyzji w sprawie. Skarżący wniósł także o stwierdzenie, że bezczynność organu (ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny winien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 k.p.a.). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego pojęć "bezczynność" i "przewlekłość". Przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Zatem, bezczynność organu to niewydawanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołań Nadleśnictwa [...], Agencji Nieruchomości Rolnych w [...] Oddział Terenowy w [...] z siedzibą w [...] oraz J. S. i M. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak : [...], a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie rozpoznał odwołań od ww. decyzji i nadal pozostaje w zwłoce. Bezspornym jest, że odwołania od decyzji Wojewody [...] inicjujące postępowanie odwoławcze wpłynęły do organu w dniach : 30 września 2013 r. - Nadleśnictwa [...], w dniu 27 września 2013 r.- Agencji Nieruchomości Rolnych w [...] Oddział Terenowy w [...] oraz J. S. i M.K, co wynika z umieszczonych dat wpływu do organu. Od tych więc dat rozpoczął swój bieg dwumiesięczny termin z art. 35 § 3 k.p.a. do załatwienia sprawy nimi objętej. Tymczasem, pomimo upływu ponad półtora roku od daty wniesienia odwołań Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zakończył postępowania administracyjnego poprzez ich rozpoznanie i wydanie decyzji. W ocenie Sądu, postępowanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Jednocześnie zauważyć należy, że organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa i pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 1 k.p.a. nie zakończył postępowania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołań od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak : [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wskazać ponadto należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, że siedmiokrotnie przesuwając termin załatwienia sprawy organ działał wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Analiza akt sprawy wskazuje, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie tylko w prawnie ustalonym terminie nie rozpoznał odwołań i nie wydał orzeczenia w sprawie, ale również prowadzone przez niego postępowanie i podejmowane w sprawie czynności ograniczały się do kierowania kolejnych pism informujących o przesunięciu terminu załatwienia sprawy i wyznaczeniu kolejnego nowego terminu rozpoznania odwołań. Skutkowało to tym, że organ przez ponad półtora roku od daty wniesienia odwołań od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nie rozpoznał ich ciągle przesuwając termin załatwienia sprawy. Stwierdzić zatem należy, że takie przedłużanie postępowania i wyznaczanie kolejnych terminów załatwienia sprawy jest niedopuszczalne i świadczy o tym, że organ dba tylko o zachowanie pozoru , że w nowo wyznaczonym terminie skarżący może spodziewać się wydania decyzji. W takiej sytuacji uprawnionym staje się stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów art. 35 k.p.a. Brak jest bowiem podstaw do uznania, iż wystąpiły przyczyny wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. Wskazać należy, że Sąd stwierdzając przewlekłość postępowania organu administracji publicznej, która to przewlekłość postępowania wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. może ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej przez art. 154 § 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie taki wniosek został złożony przez skarżącego we wniesionej skardze. Mając na uwadze rażący charakter naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W ocenie Sądu, wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego żadnymi racjonalnymi przyczynami okresu bezczynności organu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.