I SAB/Wa 110/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku J.Z. z dnia 5 czerwca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1972 r., nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz J. Z.kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 18 grudnia 2018 r. J. Z. złożyła skargę na przewlekłość postępowania i bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] czerwca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1972 r. Skarga została złożona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych; Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. J. Z. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1972 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. M. za działki nr [...], nr [...] i nr [...], o pow. 5569 m2, położone w [...], przejęte na własność Państwa. Pismem z [...] czerwca 2018 r. (data wpływu: 2 lipca 2018 r.) Wojewoda [...] przekazał Ministrowi Inwestycji i Rozwoju, w trybie art. 65 § 1 k.p.a., wniosek J. Z., do rozpatrzenia według właściwości. Pismem z 2 listopada 2018 r. J. Z. wystąpiła do Ministra Inwestycji i Rozwoju z ponagleniem na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie. Pismem z 18 grudnia 2018 r. J. Z. wniosła skargę na przewlekłość postępowania i bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji W uzasadnieniu wskazała, że postępowanie w sprawie toczy się obecnie półtora roku, a od dnia przekazania wniosku Ministrowi do dnia wniesienia skargi (6 miesięcy) nie zostały podjęte żadne czynności w sprawie, a nawet nie informowano skarżącej o przedłużeniu czasu trwania postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że pismem z [...] stycznia 2019 r., nr [...], przekazał wniosek J. Z. Wojewodzie [...], według właściwości. Minister wskazał, że wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Rozpoznając sprawę organ winien działać z należytą starannością, w szczególności przestrzegając z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Ponadto, wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie uniemożliwiają takie okoliczności jak wprowadzenie nowego systemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją, bardzo duża liczba spraw prowadzonych przez każdego z referentów oraz fluktuacja kadr. Organ wskazał również, że sprawy z zakresu wywłaszczeń, ze względu na ilość, co do zasady rozpatrywane są według kolejności wpływu. W uzupełnieniu skargi pismem z 14 lutego 2019 r. skarżąca wniosła o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł Pismem z [...] lutego 2019 r. Wojewoda [...] przekazał Ministrowi Inwestycji i Rozwoju akta przedmiotowej sprawy wskazując, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przemawia za uznaniem Ministra za gospodarza postępowania, z zastrzeżeniem wskazania przez Ministra innego organu właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Pismem z [...] marca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju wystąpił, na podstawie art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a., do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Ministrem Inwestycji i Rozwoju a Wojewodą [...] poprzez wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. Z. W piśmie procesowym z 12 czerwca 2019 r. Minister poinformował, że pismem z [...] maja 2019 r. Prezes Rady Ministrów wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniał spór o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a spór co do stanu faktycznego w sprawie. Pismem procesowym z 24 lipca 2019 r. Minister poinformował, że pismem z [...] lipca 2019 r. przekazał wniosek J. Z. Wojewodzie [...] do rozpatrzenia według właściwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1 a p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, z akt sprawy wynika, że pismem z [...] czerwca 2018 r. (data wpływu: 2 lipca 2018 r.) Wojewoda [...] przekazał wniosek skarżącej z [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Ministrowi Inwestycji i Rozwoju, jako organowi właściwemu w sprawie. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu podania powinno zawierać uzasadnienie. Podnieść trzeba, że odnośnie charakteru prawnego i skutków wywołanych przekazaniem podania w opisanym trybie w piśmiennictwie i orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że organ administracji, któremu podanie zostało przekazane, jest związany przekazaniem sprawy. Organ ten - jeżeli uzna się za niewłaściwy w sprawie, której dotyczy podanie - powinien wystąpić do właściwego organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w trybie art. 22 kpa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Adiministracyjnego z 14 grudnia 2005 r., II OW 59/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 98), tak: Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX/el/ 2019. Z powyższego wynika, że organ, któremu sprawa została przekazana w trybie art. 65 § 1 k.p.a. ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony - jeżeli uznaje się za właściwy w sprawie albo niezwłocznego wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość, jeżeli stoi na stanowisku, że organem właściwym w sprawie jest organ przekazujący. Ewentualnie organ, któremu podanie zostało przekazane, może przekazać sprawę według właściwości, jeśli prezentuje pogląd, że organem właściwym w sprawie jest inny organ administracyjny niż organ przekazujący. Z akt sprawy wynika, że Minister Inwestycji i Rozwoju nie dopełnił powyższych obowiązków. Po otrzymaniu w dniu 2 lipca 2018 r. wniosku skarżącej organ przez 6 miesięcy nie podejmował żadnych czynności w przedmiotowej sprawie. Z zebranej dokumentacji wynika, że pierwszą czynność w postaci ponownego przekazania wniosku Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu w sprawie, Minister powziął dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r., tj. po upływie prawie miesiąca od daty wniesienia skargi. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, opisane działanie Ministra Inwestycji i Rozwoju świadczy o pozostawaniu przez organ w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Jak już bowiem podniesiono powyżej, organ, któremu przekazano podanie w trybie art. 65 k.p.a. jest przekazaniem sprawy związany i ma z tego tytułu określone obowiązki. Przede wszystkim ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony - jeżeli uznaje się za właściwy w sprawie. Jeżeli natomiast organ, któremu przekazano podanie stoi na stanowisku, że organem właściwym w sprawie jest organ przekazujący to winien wystąpić, w trybie art. 22 k.p.a., do właściwego organu z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość. Nie może natomiast ponownie przekazać podania organowi przekazującemu, jak to uczynił Minister w niniejszej sprawie przekazując ponownie podanie Wojewodzie [...] pismem z 22 stycznia 2019 r. Bezczynności organu nie usprawiedliwia również wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość, gdyż nastąpiło to dopiero w dniu 14 marca 2019 r., tj. dopiero po ponownym przekazaniu Ministrowi wniosku skarżącej przez organ przekazujący. Przy tym istotne jest to, że w niniejszej sprawie poza kontrolą Sądu pozostaje ocena, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku skarżącej. Badaniu Sądu podlega wyłącznie to czy organ, któremu zarzucono bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, podjął należyte działania w sprawie wynikające z przepisów procesowych, które miały na celu usunięcie przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Minister Inwestycji i Rozwoju pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z [...] czerwca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. W konsekwencji, Sąd zobowiązał Ministra do rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wyznaczony termin dla podjęcia czynności w sprawie przedmiotowego wniosku jest terminem wystarczającym. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z zebranej dokumentacji, od dnia przekazania przez Wojewodę [...] wniosku skarżącej ([...] lipca 2018 r.) do dnia [...] stycznia 2019 r. Minister nie podejmował żadnych czynności w sprawie, nawet mimo wystosowania przez skarżącą wniosku o podjęcie czynności w sprawie z 14 września 2018 r., a następnie ponaglenia z 2 listopada 2018 r. Organ nie informował również skarżącej o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie zakończenia sprawy, stosownie do wymogów wskazanych w art. 36 § 1 k.p.a. Takie działanie organu, nawet biorąc pod uwagę podniesioną przez organ konieczność dokonania szczegółowej analizy akt sprawy, a w szczególności prawidłowego ustalenia organu właściwego, wskazuje, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak podejmowania przez znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Jednocześnie, w ocenie Sądu, brak jest przesłanek do uwzględnienia sformułowanego w piśmie z procesowym z 14 lutego 2019 r. wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W związku z powyższym, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Użycie przez ustawodawcę w art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownika "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w piśmie procesowym z 14 lutego 2019 r. w żaden sposób nie wykazano, że skarżąca poniosła szkodę w związku z bezczynnością organu w sprawie. W tej sytuacji złożony wniosek Sąd uznał za bezzasadny i w tej części skarga podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a W przedmiocie kosztów sądowych (punkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.