I SAB/Wa 112/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. przyznaje od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącego M. S. sumę pieniężną w kwocie 4 000 (cztery tysiące) złotych. Pismem z 12 lipca 2022 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] mającą mieć miejsce przy rozpoznawaniu wniosku z 12 lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. Hip. [...], zarzucając organowi naruszenie art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 k.p.a., polegające na braku podejmowania działań zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W motywach skargi podnosił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 6 października 2014 r. nr KOC/5203/14 uchyliło w całości orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z 20 września 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej byłym właścicielom nieruchomości [...] przy ul. [...][...] i przekazało sprawę zainicjowaną wnioskiem z 12 lutego 1949 r. do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Od wydania tej decyzji mija już zaś blisko 8 lat, a organ nadal nie podjął rozstrzygnięcia. Wobec czego wnosił o: zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania w terminie 1 miesiąca decyzji rozstrzygającej wniosek; przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 296/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w następstwie rozpoznania powyższej skargi stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku B. F. z dnia 12 lutego 1949 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2); przyznał od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] złotych (pkt 3); w punkcie 4 zaś rozstrzygnął o kosztach postępowania. Jako przyczynę umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu Sąd wskazywał na przeszkodę wynikającą z zawieszenia przez Prezydenta [...] postępowania w sprawie (postanowieniem z 29 grudnia 2022 r. nr 552/SD/2022) do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania, w szczególności następców prawnych J. S. Od wyroku tego wywiedziona została skarga kasacyjna, w następstwie rozpoznania której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 2093/23 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji w części objętej punktami 2 i 3 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd kasacyjny zauważał, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania nie kończy postępowania administracyjnego w danej instancji, a jedynie wskazuje na wystąpienie określonej przeszkody w załatwieniu sprawy, która ma wyłącznie przejściowy charakter. Przepisy zaś art. 149 § 1 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) dalej: "p.p.s.a.", kształtujące możliwości orzecznicze sądu administracyjnego w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania mają charakter przepisów kompetencyjnych, których zastosowanie piętnuje prowadzenie postępowania przez organ w sposób naruszający art. 12 i art. 35 k.p.a. Tylko zatem zakończenie postępowania przed wniesieniem skargi wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tej sytuacji uznał, że Sąd I instancji – przez zaniechanie odwołania się do konkretnych okoliczności badanej sprawy – nie wskazał w szczególności, że zawieszenie postępowania administracyjnego dokonane postanowieniem z 29 grudnia 2022 r. czyniło niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Wskazywał nadto, że w sytuacji gdy postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w ogóle nie będzie poddane kontroli lub będzie poddane jedynie administracyjnej kontroli instancyjnej, to istnieje prawna możliwość objęcia go przez sąd administracyjny oceną merytoryczną w toku postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji istnieje możliwość zastosowania przez ten sąd środki przewidzianych ustawą, w sytuacji gdy będzie to niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny orzekając w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania pozostaje uprawniony na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a. do tego aby zobowiązać organ administracji do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Odnosząc się natomiast do zagadnienia dotyczącego rozstrzygania o przyznaniu stronie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej i podniesionych w tym kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że suma pieniężna, o której mowa w ww. przepisie ma charakter kompensacyjny i stanowi swoistą zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie za negatywne przeżycia wynikające z niedziałania organu w sprawie. Uznając zatem powyższy cel, wysokość przyznanej z tego tytułu kwoty nie może być symboliczna. Środek ten stanowi bowiem dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Natomiast przez to, że suma pieniężna jest wydatkowania ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, następuje wzmocnienie gwarancji terminowego załatwiania sprawy. Sąd kasacyjny zauważał jednocześnie, że w orzecznictwie podkreśla się, iż konieczność wydatkowania owych środków poza strukturę organów władzy publicznej stanowi realną, odczuwalną represję wobec organu. Prawidłowa realizacja powyższych postulatów stawianych przed instytucją sumy pieniężnej nie może nastąpić bez prawidłowego zdiagnozowania zakresu negatywnych przeżyć strony wynikających z bezczynności organu. Wymaga to co najmniej wskazania daty rozpoczęcia postępowania administracyjnego, czasu jego prowadzenia i powodów niewydania rozstrzygnięcia w zakreślonym przez prawo terminie. W oparciu o tak zarysowane okoliczności sprawy możliwa jest dopiero ocena zakresu i skali negatywnych przeżyć strony wynikających z bezczynności organu. Wyjaśnienia powyższych kwestii zabrakło zaś w motywach zaskarżonego wyroku, także w kontekście sposobu określenia przyznanej stronie sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Na wstępie zauważyć wypada, że wobec zakwestionowania skargami kasacyjnymi punktów 2 i 3 uprzednio wydanego wyroku i w tym zakresie jego wyeliminowania z obrotu prawnego, wyrok ten uprawomocnił się w części objętej punktem 1, którym stwierdzono bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego i oceniono ją jako rażąco naruszającą prawo, a także w punkcie 4 rozstrzygającym o kosztach postepowania. Wobec czego kwestia ta nie mogła obecnie stanowić przedmiotu rozstrzygania. Przedmiotem rozpoznania pozostała natomiast ocena możliwości zobowiązania organu do wydania w określonym przez sąd terminie aktu, a także orzeczenie w przedmiocie żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, przy uwzględnieniu wiążącej Sąd - z mocy art. 190 p.p.s.a. - wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2023 r. Odnosząc się do pierwszego z wymienionych zagadnień, wskazać wypada, że rozważając podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu), Sąd musi mieć na względzie stan faktyczny i prawny sprawy z dnia orzekania. W tej zaś materii pomiędzy datą uprzedniego wyrokowania a obecną nastąpiły istotne zmiany. Prezydent [...] podjął bowiem 19 maja 2023 r. zawieszone postępowanie (vide postanowienie nr 225/SD/2023) i co szczególnie istotne decyzją z 11 sierpnia 2023 r. nr 563/SD/2023 załatwił co do istoty sprawę, w której pozostawał w zwłoce, odmawiając następcom prawnym byłych właścicieli uwzględnienia wniosku z 12 lutego 1949 r. Taki stan rzeczy powoduje, że obecnie zbędne jest dokonywanie oceny zasadności zawieszenia, w aspekcie możliwości zobowiązania organu do wydania aktu, co zalecał sąd kasacyjny. Samo zaś postępowanie sądowe ukierunkowane na nałożenie na organ powyższego obowiązku jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zważywszy z kolei na fakt, że postępowanie w sprawie, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uprzednio wydanej decyzji i przekazaniu sprawy Prezydentowi [...] do ponownego rozpoznania (co miało miejsce w 2014 r.) trwało niemal 9 lat, a zwłoka ta uznana została prawomocnym wyrokiem z 10 stycznia 2023 r. za mającą postać kwalifikowaną (rażąco naruszającą prawo), zasadnym okazało się również obciążenie z tego tytułu organu obowiązkiem wypłacenie skarżącemu przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej. Decydując o zastosowaniu tej sankcji finansowej Sąd, stanął bowiem na stanowisku, iż przyznanie sumy pieniężnej stronie bezskutecznie oczekującej na wydanie decyzji ma jej uświadomić, że nie jest ona bezbronna, a sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki jakich doznaje na skutek opieszałego prowadzenia jej sprawy i że obejmuje ją swoją ochroną. Niewątpliwie zaś trwające blisko 9 lat po uchyleniu uprzednio wydanej decyzji postępowanie administracyjne jest nie tylko dotkliwe przez sam fakt długotrwałości jego prowadzenia, ale również ze względu na konieczność przez cały ten okres realizowania obowiązków procesowych, jak choćby informowania organów o ewentualnych zmianach adresowych, ponawiania różnego rodzaju czynności, czy wreszcie ponoszenia kosztów pomocy prawnej. Zważywszy zaś na fakt, że kluczowy dowód, który został wykorzystany przez organ przy podejmowaniu negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie (tj. opinia geodezyjna geodety uprawnionego M. Z. z 20 sierpnia 2018 r.) pozyskany został już cztery lata przed wniesieniem skargi, nie sposób uznać, że tak znaczny okres procedowania sprawy determinowany był splotem obiektywnie istniejących przeszkód uniemożliwiających jej wcześniejsze załatwienie. Fakt, że w międzyczasie miały miejsca zgony stron postępowania, co skutkowało koniecznością oczekiwania na ustalenie ich następców prawnych oraz zawieszania z tego powodu postępowania, jest w tych okolicznościach nie tyle przyczyną zwłoki w załatwieniu sprawy, ale jej konsekwencją. Nie może zatem stanowić usprawiedliwienia dla stwierdzonej opieszałości. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, za zasadne żądanie skargi i orzekł o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej. Ustalając ją w wymiarze oczekiwanym przez skarżącego ([...] zł) miał zaś na uwadze, że finalnie sprawa została przez organ załatwiona, co powoduje, że funkcja dyscyplinująca tego środka straciła na znaczeniu. Nie ma zatem potrzeby zwiększania wobec organu represji z tytułu bezczynności ponad tą jakiej oczekiwał skarżący. Natomiast z punktu widzenia jej funkcji kompensacyjnej, ten jej wymiar jest wystarczający i adekwatny do okresu bezskutecznego oczekiwania przez stronę na załatwienie sprawy. Jak bowiem zasadnie zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku, środek ten spełnia funkcję prewencyjną oraz represyjną, mając na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, ma charakter kompensacyjny i stanowi swoistą zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie za negatywne przeżycia wynikające z niedziałania organu w sprawie. Nie ma natomiast charakteru zadośćuczynienia za doznaną krzywdę albo naprawienia poniesionej szkody w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2.