I SAB/Wa 112/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamil Kowalewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Wójta Gminy Stara Biała w sprawie wszczęcia procedury "Niebieska Karta" postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 2 marca 2026 r. A. J. (dalej jako: strona lub skarżący) wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Stara Biała (dalej jako: Wójt lub organ) w sprawie wszczęcia procedury "Niebieskiej Karty". Skarżący wskazał, że 20 stycznia 2026 r. złożył pismo zatytułowane "Informacja o zagrożeniu dobra małoletnich...", do którego dołączył urzędowy dokument medyczny potwierdzający okaleczenie jego ciała przez matkę A. J. Na odwrocie tego pisma skarżący odnotował, że w dniu dzisiejszym policjant odmówił mu założenia niebieskiej karty. Skarżący podniósł, że organ "mając na biurku" dowody w postaci obdukcji lekarskiej – zamiast podjąć merytoryczne działania ochronne – przeprowadził inkwizycyjne przesłuchanie skarżącego. W konsekwencji Wójt wraz z podległym mu GOPS dopuścił się kwalifikowanej bezczynności, celowo ignorując ustawowy obowiązek zapewnienia ochrony małoletnim, w tym skarżącemu, przed przemocą domową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W postępowaniu przed sądem administracyjnym, merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wyjaśnić przy tym należy, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia NSA: z 4 września 2012 r., II GSK 1324/12; z 17 lipca 2012 r., I OSK 1620/12 oraz z 7 lipca 2010 r., II GSK 737/10). Zatem dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w sprawie wszczęcia procedury "Niebieskiej Karty", uregulowanej przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1673 ze zm., dalej jako: u.p.p.d.). Prawny charakter procedury "Niebieskiej Karty" był niejednokrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych, m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 137/20; z 20 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1714/20 czy z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 45/24. W orzecznictwie przyjmuje się, że ww. przepisy u.p.p.d. ograniczają się wyłącznie do funkcji integrujących, koordynacyjnych i organizujących współdziałanie podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.d. oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9b ust. 2 u.p.d.d.). Ustawodawca nie powierzył podmiotom prowadzącym ww. procedurę żadnych kompetencji władczych, w szczególności prawa do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wszystkie działania podejmowane przez zespół interdyscyplinarny należą do sfery działań prawnych niewładczych i nie zmierzają wprost do wywołania skutków prawnych. Nie mogą być wprowadzane w życie za pomocą przymusu bezpośredniego (por. K. Ziemski [w:] red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, t. 5, INPr PAN 2013, s. 21, 56-61; A. Błaś – tamże, s. 218, 251; s. 226, 276; Z. Niewiadomski [w:] red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Instytucje prawa administracyjnego, System Prawa Administracyjnego, t. 1, INPr PAN 2015, s. 57-59, 139-140, 142, 145). Również czynności podejmowane w toku omawianej procedury nie są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, chociaż obejmują dość zróżnicowane kategorie działań administracji, które trudno dokładnie scharakteryzować, stanowią akty lub czynności, które: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych; 3) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: uchwała z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, uchwała z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, uchwała z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II GPS 2/13, dostępne w CBOSA). Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym, odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak. Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, nr 5, poz. 51, s. 350-351). Czynności podejmowane w toku procedury "Niebieskiej Karty" ww. cech nie noszą i nie mogą być uznane za czynności, o których mowa w ww. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro zatem czynności w ramach procedury "Niebieskiej Karty" nie mogą być kwalifikowane jako akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to również skarga na bezczynność organu w sprawie procedury "Niebieskiej Karty" jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w postanowieniu