I SAB/Wa 113/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz I. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lutego 2018 r. (data prezentaty) I. K., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], o pow. [...] ha, położona w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...], woj. [...], wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. "[...]" nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], o pow. [...] ha, położona w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...], woj. [...], wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. "[...]" podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i umarzającej postępowanie administracyjne w części dotyczącej działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz części działek nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...]. Przedmiotowe odwołanie zostało złożone przez Wójta Gminy [...] i wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] lipca 2017 r. Następnie pismami z [...] sierpnia 2017 r. i z [...] grudnia 2017 r. organ poinformował strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia odwołania odpowiednio do [...] grudnia 2017 r. i do [...] czerwca 2018 r. podając jako przyczynę przesunięcia terminu dużą ilość tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. W dniu [...] lutego 2018 r. skarżąca złożyła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Następnie w dniu [...] lutego 2018 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w której wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę podniosła, iż w niniejszej sprawie wbrew obowiązkom wynikającym z art. 12, 35 § 1, 35 § 3 oraz art. 36 § 1 kpa, organ nie rozpoznał sprawy w przepisanym terminie. Poza wysłaniem dwóch zawiadomień o przesunięciu terminu organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż w sprawie brak rozpatrzenia odwołania jest spowodowany dużą liczbą spraw rozpatrywanych według kolejności wpływu. Przyczyna opóźnienia nie jest więc sztucznie przesłonięta zbędnymi czynnościami, znamionującymi przewlekłość procedowania. Wskazał również, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż organ nie narusza prawa korzystając z kompetencji i podejmując działania prawem przewidziane, oparte na art. 36 kpa. Rozpatrywanie spraw odbywa się nie tylko w terminach wynikających z art. 35 § 3 kpa, ale również z art. 36 kpa. Zatem, w ocenie organu, trudno uznać, że informując za każdym razem strony w trybie art. 36 § 1 kpa o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy, ze względu na dużą liczbę spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu, organ dopuścił się naruszenia prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania. Z art. 35 i 36 kpa wynika, iż dopuszczalne jest rozpoznanie odwołania w terminie późniejszym niż określony w art. 35 § 3 kpa, jeżeli przyczyna zwłoki jest obiektywnie uzasadniona, przy jednoczesnym zachowaniu wytycznych z art. 36 § 1 kpa. Organ podkreślił, iż wpływające do organu wnioski rozpatrywane są według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. Jednym bowiem z zarzutów Najwyższej Izby Kontroli w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażonym w "informacji o wynikach kontroli wykonywania zadań przez Ministra Skarbu Państwa i inne organy administracji rządowej w zakresie reprywatyzacji" sformułowanej w grudniu 2007 r. (znak [...], nr [...]) było nierozpatrywanie spraw rewindykacyjnych (czyli takich jak przedmiotowa) według kolejności wpływu, co według NIK świadczyło o "nierównym traktowaniu wnioskodawców" oraz o "korupcjogennej dowolności postępowania administracji". Zasadność rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu eksponuje też protokół kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2009 r., nr [...], przeprowadzonej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ przywołał również poglądy doktryny w tym zakresie. Organ wskazał, iż według wewnętrznego systemu komputerowego organu "Kancelaria" w dniu wpłynięcia odwołania (tj. [...] lipca 2017 r.) w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (w ramach którego przedmiotowa sprawa zostanie rozpoznana) pozostawało do rozpatrzenia około 556 zaległych spraw - tj. wnioski, odwołania, podania i postępowania z urzędu, jednocześnie w tym okresie czasu znacząco spadła liczba spraw oczekujących na rozpoznanie Wydziale Rewindykacji, co wpłynie na skrócenie czasu rozpatrywania tych spraw, a także świadczy o zwiększeniu efektywności przy ich rozpatrywaniu. Do załatwienia w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostało około 410 spraw zaległych, wcześniejszych od przedmiotowego odwołania. Dlatego, uwzględniając znaczny napływ nowych podań i obsadę kadrową Wydziału Rewindykacji (która nie przekracza 12 etatów pracowników merytorycznych), stosowanie sygnalizacji z art. 36 kpa pozostaje niestety koniecznością. W tej sytuacji nie jest zasadne wymierzanie organowi grzywny. Do dnia [...] kwietnia 2018 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca rozpoznania przedmiotowego odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, uznać należy, że jest ona zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Stosownie do treści § 1 tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca bowiem, przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego niezałatwieniem sprawy w terminie. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma zatem miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zauważyć przy tym należy, iż przewlekłość postępowania występuje w przypadku podejmowania przez organ czynności nie zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (organ powinien wykonywać czynności celowe, a nie jakiekolwiek), albo co prawda organ podejmuje czynności w sprawie, ale czyni to w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wyznaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania - co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ Sąd bierze pod uwagę stan prawny i akta sprawy istniejące w dniu wyrokowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchybił powołanym wyżej przepisom. Z akt sprawy wynika bowiem, iż odwołanie Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2017 r. (data wpływu do organu odwoławczego) od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. nie zostało dotychczas rozpoznane. Z akt sprawy wynika również, że pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., przepraszając za przesunięcie terminu rozpatrzenia odwołania, z powodu dużej ilości spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu, Minister poinformował strony, iż odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia [...] grudnia 2017 r. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister poinformował strony, iż odwołanie zostanie rozpoznane do dnia [...] czerwca 2018 r. Ponadto, z akt sprawy wynika, że w trakcie postępowania odwoławczego organ nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania dowodowego w celu rozpoznania odwołania skarżących. Jedynymi czynnościami dokonywanymi przez Ministra w okresie od dnia [...] lipca 2017 r., tj. daty wpływu do Ministra przedmiotowego odwołania, do dnia wyrokowania były dwa pisma informujące strony o kolejnych terminach rozpoznania odwołania. Skargę zatem należało uznać za zasadną, albowiem pomimo upływu terminu do rozpatrzenia odwołania, określonego w art. 35 § 3 kpa, organ nie zakończył postępowania odwoławczego. W okolicznościach sprawy należy więc uznać, że Minister prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę charakter przedmiotowej sprawy, termin ten jest wystarczający i daje organowi realną możliwość rozpatrzenia odwołania. Jednocześnie, Sąd stwierdził, że przewlekłość prowadzonego postępowania przez Ministra miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, od daty wpływu odwołania do Ministra organ ten nie podjął żadnych czynności zmierzających do jego rozpatrzenia. Wyznaczał jedynie kolejnymi pismami (pisma z [...] sierpnia 2017 r. i z [...] grudnia 2017 r.) dodatkowe terminy zakończenia sprawy, w sytuacji braku obiektywnych przeszkód do rozpoznania odwołania. Takie działanie organu niewątpliwie rażąco narusza zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), jak i przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 kpa). Zdaniem Sądu, powody, dla których Minister nie podjął działań w sprawie, przedstawione w odpowiedzi na skargę, nie są wystarczającym usprawiedliwieniem dla ponad dziesięciomiesięcznego oczekiwania na rozpatrzenie odwołania. Takiego usprawiedliwienia nie może stanowić rozpatrywanie spraw według kolejności wpływu, czy braki kadrowe. Minister powinien tak zorganizować swoje prace i zapewnić obsadę kadrową, aby doprowadzić do sytuacji, w której odwołania od decyzji będą rozpatrywane w terminie krótszym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że od zarzutu rażącej bezczynności nie uwalniają organu także względy kadrowe i organizacyjne związane z dużą ilością spraw napływających do organu. Są to bowiem argumenty natury praktycznej, zaś obowiązujący stan prawny nie łączy z nimi żadnych skutków prawnych i nie pozwala usprawiedliwić prowadzenia postępowania z naruszeniem terminów ustawowych (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2017 r., I OSK 1560/16 i I OSK 1562/16). Jednocześnie Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Sąd uznał, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy orzeczenie co do rażącego charakteru zaistniałej w sprawie przewlekłości jest wystarczającą dolegliwością mobilizującą organ do niezwłocznego rozpoznania przedmiotowego odwołania. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a (pkt 1 i 2 sentencji wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800, ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.