I SAB/Wa 114/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. P.i B. D. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz skarżących E. P.i B. D. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. E.P. i B.D., reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniesionego przez nich odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości przejętej pod budowę drogi, położonej w Gminie [...], powiat [...], stanowiącej działki o nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] z obrębu [...][...]. W uzasadnieniu skargi podkreślili, że w odwołaniu z [...] listopada 2020 r. zwrócili się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Pismem z [...] grudnia 2020 r. Minister poinformował, że przewidywany termin załatwienia tej sprawy to: "do dnia [...] marca 2021 r.". Informacja ta nie zawierała jednak podstawowych i niezbędnych elementów przewidzianych w art. 36 k.p.a. Pismem z [...] lutego 2021 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie mediacji w sprawie. W dniu [...] kwietnia 2021 r. wnieśli natomiast ponaglenie do organu odwoławczego. Do dnia wniesienia skargi ([...] kwietnia 2021 r.) Minister nie podjął żadnej legalnej czynności procesowej, która mogłaby zmierzać do załatwienia sprawy, nie udzielił informacji o planowanych czynnościach dowodowych, nie wyjaśnił też powodów swojej bezczynności, jak też nie rozpatrzył wniosku o ustanowienie mediatora. Powyższe, zdaniem skarżących, świadczy o pozostawaniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia w sprawie. Jednocześnie skarżący wnieśli o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000 złotych i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], uchylił w całości kwestionowaną decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pomimo, że postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z k.p.a., brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Wynika to z przede wszystkim z wysoce skomplikowanego charakteru spraw o odszkodowanie, jak i wielości niezbędnych do podjęcia czynności. Organ zaś prowadzi bardzo dużo postępowań odwoławczych, również i takich, w których zostały złożone ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.); stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżący pismem z [...] kwietnia 2021 r. wnieśli do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii ponaglenie na bezczynność tego organu w rozpoznaniu odwołania z [...] listopada 2020 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., wobec czego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Ministra zostały spełnione. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy zauważyć trzeba, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 k.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie – organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Nie budzi wątpliwości, że wniesione odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. wpłynęło do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w dniu [...] grudnia 2020 r. i do czasu wniesienia skargi na bezczynność ([...] kwietnia 2021 r.) nie zostało przez organ odwoławczy rozpatrzone, co świadczy o bezczynności organu. Jak już wskazano powyżej, o stanie bezczynności decyduje niewydanie przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia w terminach wskazanych w art. 35 § 1 - 3 k.p.a. Dla stwierdzenia stanu bezczynności bez znaczenia pozostaje przy tym, z jakich powodów dany akt nie został podjęty (wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 463/18, CBOSA). Zauważyć jednocześnie trzeba, że sprawa z odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. została zakończona przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii już po wniesieniu skargi, tj. w dniu [...] kwietnia 2021 r. Z tej przyczyny Sąd umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu odwoławczego do wydania aktu. Oceniając prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 470/18 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy: – termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie przekroczony w sposób znaczący, a zarazem – znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ. W wyroku tym podkreślono, że sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Dopiero tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania sprawy może być traktowane analogicznie jak oczywista sprzeczność z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kierując się powyższymi spostrzeżeniami Sąd w składzie orzekającym uznał, że przekroczenie terminu przewidzianego na rozpoznanie środka odwoławczego w niniejszej sprawie nie sposób uznać za przekroczenie rażące. Zauważyć należy, że po wpłynięciu w dniu [...] grudnia 2020 r. odwołania, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii pismem z [...] grudnia 2020 r., w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a., poinformował stronę o przyczynach zwłoki i wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy, ustalając go na dzień [...] marca 2021 r. Decyzję zaś wydał w dniu [...] kwietnia 2021 r. Powyższe uchybienie terminu na załatwienie sprawy – w ocenie Sądu – nie pozwala na stwierdzienie, że zaistniały podstawy do stwierdzenia, iż bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając wymierzenie organowi odwoławczemu wnioskowanej w skardze sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd uwzględnił, że rozstrzygnięcie to – podobnie jak wymierzenie grzywny - ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Jego celem jest oddziaływanie na organ mobilizująco (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy pozwala jednak uznać, że całokształt działań organu odwoławczego nie nosi znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym zatem zakresie skarga nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.