I SAB/Wa 115/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. A. i M. A. na bezczynność Prezydenta [..] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], hip. nr [...], która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz G. A. i M. A. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 31 stycznia 2022 r. G. A. i M. A., reprezentowani przez adwokata, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o ustalenie i przyznanie odszkodowania za pozbawienie faktycznej możliwości władania działką położoną przy ul. [...][...] w [....], oznaczoną jako [...], która na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących wywodziła, że wnioskiem z 1988 r. H. T. wystąpiła o przyznanie odszkodowania z tytułu pozbawienia faktycznej możliwości władania opisaną wyżej nieruchomością. Pomimo upływu 33 lat od dnia złożenia wniosku Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy nie podjął rozstrzygnięcia i nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie. Nie powiadomił również o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, a także pomimo istnienia obowiązku sygnalizacji ujętego w przepisach procedury administracyjnej, nie wyznaczył dodatkowego terminu zakończenia prowadzonego postępowania. Pismem z 21 stycznia 2021 r., wnioskodawcy złożyli zażalenie do Wojewody Mazowieckiego w sprawie niezałatwienia w terminie przez Prezydenta m.st. Warszawy wniosku o przyznanie odszkodowania za tę nieruchomość. Postanowieniem z 12 maja 2021 r., Wojewoda Mazowiecki uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy 4 miesięczny termin na rozstrzygnięcie sprawy. Pomimo upływu terminu wyznaczonego przez organ nadzorczy organ nadal nie podjął rozstrzygnięcia i nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie. W ocenie skarżących, termin załatwienia sprawy wyznaczony przez organ wyższej instancji był dla Prezydenta m.st. Warszawy terminem realnym oraz wiążącym, nie został jednak dochowany. W tym stanie rzeczy, mając na względzie status i pozycję organu w systemie prawa, a także fakt nieusprawiedliwionej opieszałości oraz przedmiot sprawy i czas jej załatwiania, skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na nieuzasadnionym, przedłużającym się pozostawaniu organu w bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy podkreślił, że z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów, poinformował, że z uwagi na obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Istotnym pozostaje również fakt, iż opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Organ w toku postępowania zlecił rozliczenie geodezyjne nieruchomości, wystąpił do Ministerstwa Finansów o sprawdzenie kwestii wypłaty odszkodowania w ramach tzw. układów indemnizacyjnych oraz poszukiwał dokumentów dotyczących rozpoczęcia inwestycji na przedmiotowym terenie. Ponadto zlecił naniesienie granic nieruchomości na archiwalne zdjęcia lotnicze. Podkreślił jednocześnie, że do niniejszej nieruchomości złożono wnioski o zwrot/ustanowienie użytkowania wieczystego (23 września 1991 r., 30 marca 1992 r., 13 stycznia 2016 r.) oraz wniosek odszkodowawczy M. A. (13 stycznia 2016 r.). W aktach brak jest zaś wniosku o odszkodowanie H. T. z 1988 r., o którym mowa w niniejszej skardze. We wniosku M. A. także zawarte jest podanie o zwrot nieruchomości, które należy rozpatrzeć. W związku z powyższym, organ zawiesił postępowanie odszkodowawcze do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 23 września 1991 r. o przywrócenie prawa własności nieruchomości, wniosku z 30 marca 1992 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego oraz wniosku z 13 stycznia 2016 r. o zwrot nieruchomości w[...] przy ul. [...][...] (postanowienie z 24 lutego 2022 r.). Organ podkreślił również, że G. A. nigdy nie złożyła bezpośrednio wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. W aktach znajdują się jedynie dokumenty udowadniające jej następstwo prawne po dawnym właścicielu. Wniosek z 2016 r. M. A., ani jego późniejsza korespondencja, nie wskazuje, że działa on również w imieniu G. A. W tym momencie organ uznaje więc G. A. jako uczestnika postępowania odszkodowawczego bez statusu strony. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy istotnym pozostaje fakt, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do tutejszego Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Wobec powyższego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżący pismem z 21 stycznia 2021 r. wnieśli do Wojewody Mazowieckiego ponaglenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w załatwieniu sprawy w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...][...], hip. nr [...]. Wobec powyższego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność organu zostały spełnione. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Orzekając na podstawie powyższej regulacji, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1, art. 35 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Wyjaśnienia wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 24 lutego 2022 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku M. A. o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość, do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 23 września 1991 r. o przywrócenie prawa własności nieruchomości złożonego przez Z. A. i H. T., wniosku z 30 marca 1992 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego złożonego przez Z. A. i H. T. oraz wniosku złożonego przez M. A. z 13 stycznia 2016 r, o zwrot nieruchomości w [...] przy ul. [...][...]. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje natomiast, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy, do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zawieszenia, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Nierozpoznanie przez organ wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, w terminie określonym w k.p.a., a także sposób działania organu w sprawie, niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Wniosek M. A. o zwrot lub przyznanie odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość wpłynął do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy w dniu 13 stycznia 2016 r. W toku postępowania odszkodowawczego organ w dniu 9 stycznia 2017 r. pozyskał postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt [...], mocą którego spadek po H. T. na podstawie ustawy nabył wprost w całości M. A. Dopiero w dniu 5 lipca 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Praga Południe o przesłanie dokumentów w sprawie zagospodarowania tej nieruchomości oraz do Archiwum Państwowego o przesłanie kopii aktu kupna nieruchomości. Kolejno, w dniu 14 czerwca 2018 r. wystąpił do Ministerstwa Finansów o informację, czy dawnemu właścicielowi nieruchomości zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie umów indemnizacyjnych zawartych pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej a państwami trzecimi. Następnie zaś zleceniem z 6 listopada 2018 r. wystąpił o przygotowanie opracowania geodezyjnego. Pismem z 30 lipca 2019 r. organ zawiadomił M. A., że prowadzi przedmiotowe postępowanie, przybliżył procedurę wewnętrzną rozpatrywania wniosków odszkodowawczych i – powołując art. 36 § 1 k.p.a. - poinformował, że decyzja w tej sprawie zostanie wydana po uzupełnieniu materiału dowodowego. Po ustaleniu aktualnych adresów stron, organ w dniu 9 grudnia 2019 r. ponownie wysłał zawiadomienie o tożsamej treści. Wystosowanie przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie (pismo z 21 stycznia 2021 r.) przyczyniło się zaś do wystąpienia przez Biuro Spraw Dekretowych w dniu 7 kwietnia 2021 r. do Biura Organizacji Urzędu o odszukanie archiwalnych dokumentów dotyczących tej nieruchomości oraz do wystawienia kolejnego zlecenia na wykonanie opracowania geodezyjnego wraz ze sprawozdaniem z badań ksiąg hipotecznych i archiwalnych (zlecenie z 16 kwietnia 2021 r.). Po dostarczeniu opracowań geodezyjnych, jak również wpływie skargi na bezczynność organu (prezentata - 8 lutego 2022 r.), Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 24 lutego 2022 r. zawiesił postępowanie odszkodowawcze wskazując na potrzebę uprzedniego zakończenia postępowania z wniosków dekretowych z: 23 września 1991 r., 30 marca 1992 r. i 13 stycznia 2016 r. Zwlekając przez tak znaczny okres z podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie Prezydent m.st. Warszawy – zdaniem Sądu - pozostawał w stanie bezczynności, a ta przybiera w tym przypadku postać kwalifikowaną - rażąco narusza prawo. Sposób jej procedowania pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Usprawiedliwiać tak znacznej opieszałości nie można w żaden sposób. Z akt administracyjnych nie wynika również by zwłoka ta spowodowana była zaistnieniem obiektywnie weryfikowalnych przyczyn. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.