I SAB/Wa 116/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie wpisania zgromadzenia do rejestru publicznego postanawia odrzucić skargę. Pismem z 11 maja 2020 r. przesłanym do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy M. J. (dalej jako ,,skarżący") zawiadomił o zgromadzeniu publicznym, zaplanowanym na dzień [...] maja 2020 r. o godzinie 15.00 na [...] w Warszawie, które miało być połączone z pochodem na trasie [...]. Pismem z 12 maja 2020 r. skarżący został poinformowany przez organ o zakazie organizowania zgromadzeń wynikającym z treści rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji brakiem możliwości zarejestrowania zgromadzenia w rejestrze publicznym. Skarżący wniósł do Sądu Okręgowego w Warszawie pismo z 13 maja 2020 r. zatytułowane jako ,,odwołanie od decyzji administracyjnej", w którym wskazał, że odwołuje się od odmowy wpisania zgromadzenia w rejestr publiczny. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Sąd Okręgowy w Warszawie Wydział XXV Cywilny w dniu 14 maja 2020 r., w sprawie o sygn. XXV Ns 45/20 wydał postanowienie, na mocy którego oddalono odwołanie, odmówiono odrzucenia odwołania i ustalono, że strony postępowania ponoszą jego koszty we własnym zakresie. Skarżący nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, wniósł zażalenie. Sąd Apelacyjny w Warszawie VI Wydział Cywilny postanowieniem z 15 maja 2020 r., sygn. VI Acz 339/20 zmienił zaskarżone postanowienie w całości w ten sposób, że odwołanie odrzucił oraz ustalił, że każdy uczestnik postepowania ponosi jego koszty związane ze swym udziałem w sprawie oraz, że koszty postępowania zażaleniowego każdy uczestnik postepowania ponosi we własnym zakresie. Sąd Apelacyjny wskazał, że zawiadomienia o zamiarze zwołania zgromadzenia nie można traktować jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, albowiem możliwość zwołania i przeprowadzenia zgromadzenia nie jest uzależniona od wydania przez organ gminy władczego jednostronnego aktu administracyjnego. W przyjętym modelu notyfikacyjnym zgłoszenie zawiadomienia nie stanowi warunku jego zwołania, ani też nie przesądza o możliwości jego przeprowadzenia. Zgłoszenie zawiadomienia o zgromadzeniu aktualizuje jedynie po stronie organu obowiązek podjęcia określonych działań o charakterze techniczno-organizacyjnych. W świetle powyższego, w ocenie Sądu Apelacyjnego pismo organu z 12 maja 2020 r. informujące o braku rejestracji zgłoszenia z uwagi na zakaz organizowania zgromadzeń wynikający z rozporządzenia nie zawierało władczego rozstrzygnięcia zakazującego zgromadzenia, a więc nie można było uznać, że była to decyzja administracyjna o odmowie wpisania zgromadzenia w rejestr publiczny. Tym samym wniesione w sprawie odwołanie – z uwagi na brak jego przedmiotu w postaci decyzji administracyjnej o zakazie zgromadzenia – było niedopuszczalne, a tylko w tym zakresie sąd powszechny uprawniony jest do kontroli działania organu administracyjnego w trybie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1389), dalej jako ,,Prawo o zgromadzeniach", natomiast kontrola ta nie obejmuje czynności faktycznych, w tym bezczynności organu administracyjnego. Zdaniem Sądu Apelacyjnego organ, z uwagi na obowiązywanie generalnego zakazu, zaniechał wydania rozstrzygnięcia o zakazie organizacji zgromadzenia w formie decyzji administracyjnej. Skarżący pismem z 28 marca 2023 r. (dołączonym do pisma z 14 lipca 2024 r.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako ,,organ") w przedmiocie wpisania zgromadzenia do rejestru publicznego. Skarżący podniósł, że pismo organu z 12 maja 2020 r. informujące o braku rejestracji zgłoszenia nie stanowiło decyzji administracyjnej o zakazie zgromadzenia ani decyzji administracyjnej o odmowie wpisania zgromadzenia w rejestr publiczny, a więc zachowanie organu należałoby rozpatrywać w kategoriach bezczynności organu. W skardze wniósł o zobowiązanie organu do wpisania zgromadzenia w rejestr publiczny, stwierdzenie bezczynności organu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne dokonują oceny zgodności działania organów z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi istniejących w dniu zdarzenia. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej jako ,,p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów, w której kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. W celu organizacji zgromadzenia nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia władzy publicznej. Jest to wyrazem konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Jak stanowi art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), dalej jako ,,Konstytucja RP" każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa. Wolność zgromadzeń obejmuje m.in. wolność ich organizowania (vide: M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczy-pospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 197). Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach, organizator zgromadzenia zawiadamia organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą zgromadzenia. Zawiadomienie jako akt notyfikacyjny nie może być uznane za równoznaczne z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zawiadomienie takie umożliwia podjęcie przez właściwy organ władzy publicznej (w tym przypadku – Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy) działań zmierzających do zapewnienia odpowiednich warunków technicznych, organizacyjnych i porządkowych, które umożliwią przeprowadzenie zgromadzenia zgodnie z zamierzeniami organizatora oraz w sposób gwarantujący bezpieczeństwo uczestników takiego wydarzenia. Zawiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia ma charakter czynności materialno-technicznej, albowiem ze zgłoszeniem zgromadzenia koreluje obowiązek organu dotyczący niezwłocznego udostępnienia na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej, informacji o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia, co wynika z art. 7 ust. 3 Prawa o zgromadzeniach. Udostępnienie tej informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej organu administracji, a nie decyzji administracyjnej. W doktrynie wskazuje się, że do czynności organu gminy związanych ze złożeniem zawiadomienia nie stosuje się przepisów k.p.a., ponieważ wniesienie tego dokumentu nie wszczyna postępowania administracyjnego, a działania podejmowane w związku z nim są odrębnie uregulowane w Prawie o zgromadzeniach. Czynność materialno-techniczna udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia, o której mowa wyżej powołanym przepisie nie dotyczy w sposób ścisły uprawnienia jednostki do organizacji zgromadzenia. W konsekwencji niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu w przedmiocie wpisu do rejestru zgromadzeń (patrz postanowienie NSA z 13.12.2023 r., III OSK 3002/23, LEX nr 3662535.). Przedmiotem w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy polegająca na niewpisaniu zgromadzenia do rejestru publicznego - rejestru zgromadzeń. Istotne w sprawie pozostaje to, że skarżący nie zarzucił organowi bezczynności związanej z rozpoznaniem jego zgłoszenia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, co może nastąpić przez udostępnienie informacji o zgromadzeniu w BIP, jak też przez wydanie decyzji o zakazie zgromadzenia – art. 14 ustawy. Skoro przedmiot skargi został ograniczony wyłącznie do bezczynności w przedmiocie wpisu do rejestru zgromadzeń, to wskazać należy że skarga jest niedopuszczalna. Wpis do rejestru zgromadzeń następuje w drodze czynności materialno-technicznej, niedotyczącej jednak uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 września 2013 r. (uchwała NSA(7w) z 3.09.2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2) chociaż ze względu na użyte w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria trudno dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji, to z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Nie sposób uznać, aby czynność udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia, o której mowa w art. 7 ust. 3 Prawa o zgromadzeniach, dotyczyła w sposób ścisły uprawnienia jednostki do organizacji zgromadzenia. Mając powyższe na uwadze,Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę, jako niedopuszczalną.