I SAB/Wa 118/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi P. N., J. N., J. K. i M. J. na przewlekłość Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz P. N., J. N., J. K. i M. J. solidarnie kwotę 408 (czterysta osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 stycznia 2014r. J. N., M. J. oraz J. K. reprezentowani przez pełnomocnika adw. J. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydent W. w postępowaniu o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz.651 ze zm.), za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. jako [...], wnosząc o wyznaczenie Prezydentowi W. terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy. P. N., J. N., M. J. oraz J. K. dnia 8 lutego 2010r. złożyli wniosek o przyznanie odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Organ rozpoznając przedmiotowy wniosek podjął następujące czynności w sprawie: Pismem z dnia 17 marca 2010r. wystąpił do Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta W. o informację z ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 27 maja 2010r. zwrócił się do Wydziałów Architektury i Budownictwa Urzędu W. o nadesłanie dokumentacji potwierdzającej realizację inwestycji na przedmiotowym terenie. Pismem z dnia 14 września 2010r. i z dnia 9 listopada 2010r. ponowił ww. zapytanie. Pismem z dnia 1 lutego 2011r. ponowionym w dniu 30 listopada 2011r. i pismem z dnia 12 stycznia 2012r. podjął próbę pozyskania akt lokalizacyjnych nieruchomości z Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomości Urzędu W.. Pismem z dnia 1 lutego 2011r. zwrócił się o nadesłanie dokumentów do Archiwum Państwowego W.. Dnia 11 lipca 2011r. wystąpił do Archiwum Urzędu W. o nadesłanie dokumentów dotyczących powojennego zagospodarowania nieruchomości. Pismem z dnia 30 listopada 2011r. o dokumenty archiwalne organ wystąpił do S.. Zawiadomieniem z dnia 13 kwietnia 2012r. organ poinformował pełnomocnika wnioskodawczyni o dodatkowym terminie załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2012r. Dnia 30 października 2012r. wystosował kolejne zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2012 roku. Pismem z dnia 12 sierpnia 2012r. do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. o udzielenie informacji na temat stanu prawnego nieruchomości położonej przy ul. [...]. Kolejno, organ poinformował pełnomocnika stron o dodatkowym terminie załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2013r. W związku z niezałatwieniem przez Prezydenta W., w terminie określonym w art. 35 k.p.a., wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] J. N., K. N., M. N. i inni spadkobiercy ww. nieruchomości wystąpili do Wojewody [...] z zażaleniem, na skutek którego Wojewoda postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] zobowiązał Prezydenta do załatwienia sprawy w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. Dnia 4 września 2013r. w odpowiedzi na pismo organu z dnia 12 sierpnia 2013r. Urząd W. [...] przesłał poświadczone kopie decyzji komunalizacyjnych dotyczących działek ew. nr [...]. Pismem z dnia 9 stycznia 2014r. [...] reprezentowani przez pełnomocnika adw. J. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydent W. w postępowaniu o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomość położoną w [...] ozn. hip. [...] wnosząc o wyznaczenie Prezydentowi W. terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. Prezydent W. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie do czasu przedłożenia sprostowania postanowienia Sądu Rejonowego w [...] stwierdzającego nabycia spadku po J. G. w zakresie brzmienia nazwiska jednego ze spadkobierców. Pełnomocnik J. N. i innych adw. J. S. pismem z dnia 7 kwietnia 2014r. wyjaśnił, że pismem z dnia 27 marca 2014r. wyjaśnił, że ww. postanowienie zawierające prawidłowe brzmienie nazwiska spadkobierczyni zostało już złożone organowi w założeniu do pisma z dnia 5 czerwca 2013r. Ponadto, pełnomocnik powtórzył tą czynność procesową dołączając wskazane przez organ dokumenty. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. Prezydent W. podjął zawieszone w sprawie postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, jednakże w zakresie przewlekłości postępowania organu administracji a nie jego bezczynności. W przypadku skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) powoływana dalej: "k.p.a.", jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W odniesieniu do skargi na przewlekłość wskazać należy, iż instytucja ta wprowadzona została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosunkowo niedawno tj. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (vide: P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5). Wniesienie do sądu administracyjnego skargi, zawierającej żądanie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu czy interpretacji lub dokonania czynności, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływana dalej jako p.p.s.a., opartej na przesłance bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ogranicza zakresu kontroli sądowej do przesłanki wskazanej w skardze. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności (vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2521/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zważywszy podnoszone wielokrotnie w doktrynie i orzecznictwie trudności interpretacyjne co do ustalania znaczenia oraz zakresu i wzajemnej relacji pojęć "bezczynności" i "przewlekłości", a w konsekwencji i możliwości rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania w kontekście ich odmiennego przedmiotu zaskarżenia, należy mieć przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji oraz podstawowe zadanie sądownictwa administracyjnego. Jego podstawowym celem i zadaniem pozostaje bowiem ochrona wolności i praw jednostki w jej relacjach z władzą publiczną (vide: J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, w: Trzecia władza. Sądy i trybunały w Polsce, (red. A. Szmyt), Gdańsk 2008, s. 127 - 128). Jednym z takich podlegających ochronie praw podmiotowych jednostki jest bez wątpienia prawo do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Strona wnosząc skargę na bezczynność czy "opieszałe" działanie administracji zarzuca bowiem w istocie właśnie naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Dopiero więc merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd pozwala ustalić, czy w sprawie doszło do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, czy też organ dopuścił się przewlekłego postępowania albo zaistniał zarówno stan przewlekłości jak i bezczynności. W kontekście omówionego rozumienia pojęć "bezczynności" i "przewlekłości postępowania" uznać należało, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaszły podstawy do stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego Prezydenta W. a nie bezczynności. Organ podejmował w sprawie czynności lecz w sposób opieszały i mało efektywny. Świadczy o tym przede wszystkim odstęp czasowy pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Materiał dowodowy został przez organ zgromadzony na koniec kwietnia 2012r. Kolejno, organ poinformował o konieczności wykonania operatu szacunkowego określającego wartość ww. nieruchomości. Następnym problemem było ustalenia kręgu spadkobierców, krąg ten był organowi znany od czerwca 2013r. Dnia 10 lipca 2013r. wpłynęło zażalenie na bezczynność Prezydenta W. Po wydaniu postanowienia i zwrocie akt organ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. zawiesił postępowanie aby następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. podjąć ww. postępowanie. Sąd nie badał w niniejszej sprawie przesłanek i prawidłowości zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę stoi na stanowisko, że jedynie w sytuacji wniesienia zażalenia na tego typu postanowienie możliwe jest merytoryczne badanie zasadności i prawidłowości zawieszenia postępowania. Sąd nie ma natomiast takiej możliwości w postępowania toczącym się w przedmiocie bezczynności czy przewlekłości organu. Podsumowując przesłanki, ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość w prowadzeniu postępowania, gdyż organ nie załatwił sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. Ponadto organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., czy też nie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził, że przewlekłość Prezydenta W. miała miejsce z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, zwłaszcza wynikających z art. 8, art. 9. art. 12, jak również z naruszeniem art. 35 i art. 36 k.p.a. W tym stanie rzeczy należało wyznaczyć organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Stwierdzona przewlekłość nie miała przy tym, zdaniem Sądu, charakteru rażącego. Organ podejmował czynności niezbędne do zakończenia sprawy, robił to jednak w sposób mało efektywny i bez dołożenia należytej staranności. Rozmiar naruszeń przepisów w tym zakresie nie miał jednak charakteru na tyle negatywnego dla stron postępowania aby uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a.