I SAB/Wa 118/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. W. i M. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że Minister Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz E. W. i M. W. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 26 marca 2020 r., uzupełnionym pismami z 25 maja 2020 r. i z 4 sierpnia 2020 r., E.W. i M.W. złożyli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2014 r., nr [...]. Skarżący zarzucili Ministrowi naruszenie: 1) art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie odwołania skarżących bez zbędnej zwłoki i przekroczenie ustawowych terminów rozpoznania sprawy tj. zarówno miesięcznego terminu na rozpoznanie sprawy - liczonego od dnia zwrotu organowi akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak również terminu 2 miesięcy (liczonego od dnia zwrotu organowi akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) jako terminu określonego w kodeksie postępowania administracyjnego dla rozpoznania spraw o szczególnym stopniu skomplikowania oraz niepoinformowanie skarżących o planowanym terminie zakończenia postępowania przez organ, tj. dopuszczenie się przez organ przewlekłości w zakresie prowadzenia sprawy, 2) art. 12 k.p.a., tj. zasady szybkości postępowania, poprzez rozpatrywanie sprawy zainicjowanej odwołaniem skarżących przez okres blisko 6 lat bez uzasadnionej przyczyny, podejmowaniu w sprawie czynności pozornych polegających m.in. na zwracaniu się do stron postępowania administracyjnego w znacznych odstępach czasu o udzielenie informacji lub przedłożenie dokumentów, które organ może pozyskać samodzielnie, lub co do okoliczności o których organ posiada wiedzę z urzędu, co skutkuje bezpodstawnym długotrwałym prowadzeniem postępowania w sprawie, 3) art. 9 k.p.a., tj. zasady udzielania informacji, poprzez nieinformowanie skarżących o realizacji przez organ wiążących wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok sygn. akt: I SA/Wa 1231/17 z dnia 30.11.2017 r.), przedsięwziętych w sprawie działaniach zmierzających do poczynienia ewentualnych niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie, nowym terminie rozpoznania sprawy, co skutkowało wykluczeniem skarżących z czynnego udziału w postępowaniu, 4) art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych, poprzez nieinformowanie strony postępowania administracyjnego o przebiegu tego postępowania, podejmowanych czynnościach, przewidywanych terminach zakończenia sprawa, co przyczyniło się do podejmowania przez organ sporadycznych, nieefektywnych działań w niniejszej sprawie, w znacznych odstępach czasu niezmierzających do szybkiego i rzetelnego rozpoznania sprawy, a w konsekwencji doprowadziło do przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, 5) art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie odwołania skarżących w sposób nieuwzględniający słusznego interesu prawnego i faktycznego skarżących podczas gdy postępowanie to odnosi się w sposób bezpośredni do konstytucyjnego prawa własności przysługującego skarżącym, a w konsekwencji organ winien mając na względzie interes skarżących zmierzać do jak najszybszego zakończenia postępowania w sprawie, tak aby nie ponieśli oni szkody w wyniku działań organu. Mając na uwadze powyższe zarzuty wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego, która miała charakter rażącego naruszenia prawa, przyznanie na ich rzecz solidarnie kwoty 4.000,00 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Gminę Miasto [...], własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, gminną - ul. [...], położonej w jednostce ewidencyjnej K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0056 ha. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. akt: I SA/Wa 1231/17, stwierdził nieważność decyzji wydanej przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Postępowanie odwoławcze po zwrocie akt do organu w związku z wyrokiem Sądu Administracyjnego w Warszawie toczy się od ponad 2 lat i w tym zakresie organ dopuszcza się przewlekłości. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zawiadomieniem z 19 kwietnia 2018 r. poinformował strony, iż związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2017 r. sygn. akt I Sa/Wa 1231/17, prowadzone jest postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. Jednocześnie wystąpił do stron postępowania o nadesłanie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po B.G. wraz z podaniem adresów zamieszkania spadkobierców, względnie o nadesłanie informacji, czy posiadają wiedzę dot. członków rodziny zmarłej którzy mogliby udzielić bliższych informacji w sprawie przeprowadzenia postępowania spadkowego. W odpowiedzi, pismem z 1 maja 2018 r. E.W. i M.W. poinformowali organ naczelny, iż nie posiadają wymaganych dokumentów. Natomiast według ich wiedzy zmarła B.G. posiadała córkę – B.W., która wyjechała do Niemiec. Pismem z 11 marca 2020 r. Minister wystąpił do B.W. i M.W. o nadesłanie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po B.G. Do chwili obecnej wskazane wyżej dokumenty nie wpłynęły do tut. Ministerstwa. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju zawiesił postępowanie odwoławcze od ww. decyzji z [...] maja 2014 r. i jednocześnie wezwał E.W. i M.W. oraz Prezydenta Miasta [...], do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po B.G., ewentualnie o wystąpienie w powyższym terminie do notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sprawie niniejszej, w związku z wydaniem przez Ministra Rozwoju postanowienia z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego po wniesieniu przedmiotowej skargi - orzekanie zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje bowiem, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Na gruncie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Dokonanie przez Sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa procesowego i materialnego w prowadzonym przed nim postępowaniu, co wydaje się nieuprawnione. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania odwołania (punkt 2 sentencji wyroku). Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany do dokonania oceny. Sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że organ zawiadomieniem z 19 kwietnia 2018 r. poinformował strony, iż związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt I Sa/Wa 1231/17, prowadzone jest postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. Jednocześnie wystąpił do stron postępowania o nadesłanie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po B.G. wraz z podaniem adresów zamieszkania spadkobierców, względnie o nadesłanie informacji, czy posiadają wiedzę dot. członków rodziny zmarłej którzy mogliby udzielić bliższych informacji w sprawie przeprowadzenia postępowania spadkowego. Następnie Minister dopiero 11 marca 2020 r., a więc po prawie dwuletniej bezczynności, wystąpił do B.W. i M.W. o nadesłanie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po B.G. Przez ten okres Minister nie informował stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie ani o nowym terminie jej załatwienia. Następnie po wniesieniu przez strony ponaglenia i przedmiotowej skargi postanowieniem z 1 kwietnia 2020 r., zawiesił postępowanie odwoławcze. Analiza powyższych podjętych przez organ czynności prowadzi do wniosku, iż nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 k.p.a. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a., nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. Dotyczy to również spraw złożonych i skomplikowanych. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Konkludując, powyższe determinuje ocenę, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma pieniężna ma charakter kompensacyjny. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. Ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie występuje, z tego względu formułowane w tym względzie żądanie skargi nie mogło zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wydano na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W punkcie 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).