I SAB/Wa 1191/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Anna Wesołowska Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. M., B. A., R. K. i J. K. na przewlekłość Ministra Energii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń 1. zobowiązuje Ministra Energii do podjęcia czynności w sprawie rozpatrzenia wniosku K. M., B. A., R. K. i J. K. z dnia 30 kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa 3. zasądza od Ministra Energii na rzecz K. M., B. A., R. K. i J. K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 18 lipca 2016 r. (data wpływu do Sądu 26 sierpnia 2016 r.) R. K., K. M., J. K. i B. A., reprezentowani przez radcę prawnego K. H., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez Ministra Energii w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 30 kwietnia 2015 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] maja 1960 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa firmy [...] W skardze wnieśli o: a) zobowiązanie Ministra Energii do rozpoznania wniosku, w terminie 30 dni, od daty otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; b) stwierdzenie, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły i bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; c) zasądzenie od organu na rzecz skarżących K. M., J. K. i B. A. solidarnie sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; d) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego R. K. sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; e) zasądzenie kosztów postępowania W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że we wniosku z dnia 30 kwietnia 2015 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] grudnia 1949 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] oraz orzeczenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] maja 1960 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa pn. [...] Skarżący wskazali, że ww. wniosek w odniesieniu do orzeczenia z dnia [...] grudnia 1949 r. został rozstrzygnięty postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Od powyższego postanowienia skarżący się odwołali. W ww. postanowieniu wskazano, że żądanie dotyczące stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1960 r. wyłączone zostało do odrębnego postępowania, którego rozstrzygnięcie nastąpi odrębną decyzją. Następnie pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. skarżący na podstawie art. 36 k.p.a. zostali powiadomieni o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy tj. 31 grudnia 2015 r. W międzyczasie tj. z dniem 16 listopada 2015 r. w oparciu o Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2015 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju oraz zniesienia Ministra Gospodarki zniesione zostało Ministerstwo Gospodarki. Z mocą obowiązującą od dnia 27 listopada 2015 r. Mocą Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2015 r. utworzone zostało natomiast Ministerstwo Energii. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazali, że nie zostali w żaden sposób powiadomieniu o właściwości organu, czy też działu gdzie miała trafić ich sprawa po ww. zmianach. Wobec tego, że termin zakończenia sprawy wyznaczony pismem z dnia 31 grudnia 2015 r. upłynął, a sprawa nadal nie została załatwiona skarżący pismem z dnia 18 lutego 2016 r. wezwali Ministra Energii do usunięcia naruszenia prawa w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Powyższe pismo pozostało jednakże bez odpowiedzi. W ocenie skarżących Minister Energii pozostaje w przewlekłości i bezczynności i bez znaczenia jest fakt zniesienia Ministerstwa Gospodarki i przejęcie jego uprawień przez inny organ administracji. Ich zdaniem obywatele nie powinni ponosić konsekwencji zmian organizacyjnych, które występowały od zawsze i winny pozostać bez wpływu na sytuację obywateli. Załatwienie ich wniosku winno nastąpić nie później niż w terminach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a pomimo upływu 15 miesięcy od daty złożenia wniosku organ dalej nie załatwił sprawy. Skarżący wskazali również, że skarżący R. K. zainicjował postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1960 r. już wnioskiem z dnia 7 lutego 1991 r., na skutek którego dopiero po 11 latach pismem z dnia 11 maja 2002 r. otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania. A więc, w stosunku do R. K. wniosek z dnia 30 kwietnia 2015 r. nie był pierwszym wnioskiem w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości Ministra Energii, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Względnie organ wniósł o umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, jako bezprzedmiotowego, bowiem organ wskazany w skardze jest niewłaściwy. Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2015 r. włączono do Ministerstwa Rozwoju - komórki organizacyjne dotychczasowego Ministra Gospodarki obsługujące sprawy działu gospodarki oraz pracowników obsługujących sprawy tego działu. Zatem, w ocenie Ministra Energii – Ministerstwo Rozwoju jest następcą prawnym Ministra Gospodarki, a Minister Rozwoju jest obsługiwany przez komórki organizacyjne byłego Ministerstwa Gospodarki. Organ zaznaczył, że w chwili składania wniosku przez skarżących działem gospodarki kierował minister właściwy do spraw gospodarki (Minister Gospodarki). Obecnie działem gospodarki kieruje Minister Rozwoju. Dlatego też, zdaniem Ministra Energii, ten Minister powinien był właściwy w sprawie, chyba, że na mocy przepisu szczególnego nastąpiło przejście kompetencji na inny organ. Skarżący jednak tego nie wykazali, co by wskazywało, że skarga nie dotyczy tego organu (Ministra Energii), choć ten Minister został wskazany jako adresat skargi. Ponadto, w ocenie organu, treść art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 543,749 i 1020) przesądza o tym, że sprawy administracyjne dotyczące decyzji nacjonalizacyjnych nadal mieszczą się w kompetencji Ministra Rozwoju, gdyż są sprawami dotyczącymi kształtowania warunków podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Natomiast Minister Energii od dnia powołania tj. od dnia 1 grudnia 2015 r. kieruje działami energia i gospodarka złożami kopalin. Reasumując organ stanął na stanowisku, że Minister Energii nie będąc właściwym w postępowaniu administracyjnym, w konsekwencji nie jest organem właściwym w sprawie złożonej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu albo dokonania czynności w określonym terminie oraz zobowiązaniu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej "k.p.a.") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z bezczynnością/przewlekłością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga R. K., K. M., J. K. i B. A. na przewlekłość Ministra Energii w sprawie wniosku z dnia 30 kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu przez Sąd do podjęcia czynności w sprawie wniosku w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, Minister Energii w prowadzonym postępowaniu naruszył art. 7, 8, 10 i 12 k.p.a., dopuszczając się tym samym przewlekłości w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących z dnia 30 kwietnia 2015 r. W ocenie składu orzekającego Minister Energii uznając się niewłaściwym w sprawie rozpoznania wniosku skarżących z dnia 30 kwietnia 2015 r., bądź kwestionując swoją właściwość - winien zgodnie z unormowaniami zawartym w art. 65 i 66 k.p.a. przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszących podanie. Tym samym organ nie podejmując takich czynności pozostaje w przewlekłości. Z akt administracyjnych sprawy wynika co prawda, że Minister Energii pismem z dnia 17 marca 2016 r. skierowanym do Ministra Rozwoju wskazał, że nie jest właściwy rzeczowo we wszystkich sprawach administracyjnych dotyczących nacjonalizacji. Jednakże, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że Minister Energii ww. pismem do Ministra Rozwoju, który pismem z dnia 29 marca 2016 r. odmówił przyjęcia wszystkich spraw przekazanych protokołem z dnia 13 stycznia 2016 r. (załączonymi do pisma Ministra Energii z dnia 17 marca 2016 r.) - zastosował unormowania zawarte w art. 65 i 66 k.p.a. Minister Energii pismem z dnia 17 marca 2016 r. wykluczając swoją właściwość w sprawach nacjonalizacyjnych - nie przekazał konkretnej i zindywidualizowanej sprawy ani nie powołał się na treści art. 65 i 66 k.p.a., a wszystkie sprawy jakie posiadał dotyczące nacjonalizacji. Ponadto zastosowanie art. 65 k.p.a. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pod względem podmiotowym i przedmiotowym, gdyż są to niezbędne elementy wszczęcia postępowania administracyjnego lub wydania postanowienia na podstawie ww. przepisu. Zaznaczyć też trzeba, że organ przekazujący podanie innemu organowi nie ma dowolności w określaniu swojego statusu, w charakterze jakiego organu działa, bowiem aby wykluczyć swą właściwość w danej sprawie (brak właściwości), musi ustalić przedmiot sprawy, a następnie przeanalizować przepisy ustrojowe i przepisy prawa materialnego. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że przekazanie podania innemu organowi w trybie art. 65 § 1 k.p.a. jest niezbędnym warunkiem do wystąpienia tego organu z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość. Organ, któremu przekazano w trybie art. 65 k.p.a. podanie, jest związany treścią tego postanowienia. Obalenie mocy wiążącej takiego postanowienia może nastąpić jedynie w drodze wspomnianego sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość (art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a. ). Należy przy tym zgodzić się ze skarżącymi, że, bez znaczenia jest fakt zniesienia Ministerstwa Gospodarki i przejęcie jego uprawień przez inny organ administracji, gdyż obywatele nie powinni ponosić konsekwencji zmian organizacyjnych. I to nie na skarżących, a na organach administracji ciąży obowiązek ustalenia aktualnie właściwego organu do załatwienia wniosku skarżącego. Nie można też zgodzić się z Ministrem Energii, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, co skutkowałoby umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu, ewentualna zmiana właściwości organu nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości postępowania. Pomijając bowiem kwestię przepisów intertemporalnych, które muszą być zawsze brane pod uwagę, generalnie ewentualny brak właściwości organu administracji publicznej do którego podanie wniesiono lub też który je posiada i który to organ uważa się na niewłaściwy w sprawie, powoduje, że wówczas właściwym trybem jest tryb z art. 65 § 1 k.p.a., a więc nakazujący niezwłoczne przekazanie podania do organu właściwego zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Z tych wszystkich względów Sąd zobowiązał Ministra Energii do podjęcia czynności w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych, w terminie jednego miesiąca, od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin jednomiesięczny dla podjęcia czynność w sprawie ww. wniosku jest terminem wystarczającym. Jednocześnie, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość organu – aczkolwiek naganna - nie miała cechy rażącego naruszenia prawa. Orzekając o powyższym Sąd wziął pod uwagę zmiany organizacyjne i strukturalne jaki nastąpiły po zniesieniu Ministerstwa Gospodarki. Jednocześnie mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 7 P.p.s.a. sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a i art. 205 § 2 P.p.s.a.