I SAB/Wa 121/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. B. i J. B. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia odwołania D. B. i J. B. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] ; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz D. B. i J. B. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] marca 2021 r. (data prezentaty) D. i J. B. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie nieterminowego rozpoznania ich odwołania z [...] grudnia 2019 r., od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r. - w części dotyczącej pkt 6 decyzji tj. odmowy ustalenia i wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie. Przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha - która decyzją Wojewody [...] nr [...] z[..] grudnia 2012 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r., nr [...], została przeznaczona pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]). Następnie Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] września 2013 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. i D. B. w wysokości [...] zł za przejęte z mocy prawa prawo własności nieruchomości położonych w gminie [...]. Po rozpoznaniu odwołania D. i J. B., Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją nr [...] z[...] marca 2014 r, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] września 2013 r. i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. i D. B. w wysokości [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2015 r, sygn. akt I SA/Wa 1572/14, oddalił skargę D. i J. B. na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. i D. B., wyrokiem z 4 kwietnia 2017 r, sygn. akt I OSK 1286/15 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 stycznia 2015 r, sygn. akt I SAA/Va 1572/14, decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2014 r, nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z[...] września 2013 r., nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz D. i J. B. w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Inwestycji i Rozwoju złożył [...] Dyrektor [...]. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej Instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu sprzeciwu J. B. - wyrokiem z 25 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 228/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] grudnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], orzekł: - w pkt 1 o przyjęciu wartości nieruchomości stanowiących uprzednio własność D. i J. B., oznaczonych jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...] [...]. gmina [...] i działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...][...], gmina [...], przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) na łączną kwotę [...] zł, - w pkt 2 o ustaleniu odszkodowania na rzecz D. i J. B. w wysokości [...] zł oraz Banku [...][...] [...][...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] w wysokości [...] zł, - w pkt 3 o odmowie powiększenia odszkodowania o równowartość 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania ich zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, - w pkt 4 o zaliczeniu na poczet odszkodowania ustalonego w pkt 2, kwoty wypłaconej przez [...] Dyrektora [...] w [...] (z tytułu realizacji ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r., nr [...]), na rzecz: D. i J. B. w wysokości [...] zł oraz Banku [...][...] S.A. (aktualnie Banku [...][...][...][...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]) w wysokości [...] zł, - w pkt 5 o zobowiązaniu [...] Dyrektora [...] do wypłaty odszkodowania na rzecz D. i J. B. w wysokości [...] zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna, - w pkt 6 o odmowie ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za ww. nieruchomości przejęte pod drogę publiczną. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli D. i J. B. - pismem z [...] grudnia 2019 r. - w części dotyczącej pkt 6 decyzji, tj. odmowy ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za ww. nieruchomości przejęte pod drogę publiczną. Jednocześnie skarżący zrzekli się na podstawie art. 127a § 1 k.p.a. prawa do wniesienia odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., w zakresie pkt od 1 do 5 rozstrzygnięcia. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r., w części dotyczącej pkt 6 i orzeczenie co do istoty spraw, poprzez przyznanie odwołującym odsetek od dnia [...] sierpnia 2018 r. do dnia zapłaty. Pismem z [....] grudnia 2019 r. Wojewoda [...] przekazał powyższe odwołanie do Ministra Rozwoju. D. i J. B. pismem z [...] lutego 2021 r. (data prezentaty) w trybie art. 37 kpa wnieśli ponaglenie na bezczynność i przewlekłe działanie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie nieterminowego rozpoznania ich odwołania z [...] grudnia 2019 r. Następnie pismem z [...] marca 2021 r. (data prezentaty) złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie nieterminowego rozpoznania ich odwołania z [...] grudnia 2019 r., od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r. - w części dotyczącej pkt 6 decyzji tj. odmowy ustalenia i wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie. W skardze wnieśli o: 1] uwzględnienie przedmiotowej skargi i zobowiązanie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do rozpoznania odwołania z [...] grudnia 2019 r., od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019r., nr [...], w terminie 14 dni liczonych od dnia zwrotu akt sprawy do organu administracji publicznej, 2] stwierdzenie, iż bezczynność organu mała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3] wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, grzywny w wysokości ustalonej według uznania Sądu w oparciu o art. 154 § 6 ww. ustawy, 4] rozpoznanie niniejszej skargi w trybie uproszczonym, o którym mowa w art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na posiedzeniu niejawnym, 5] zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, za reprezentację obojga skarżących, powiększonych o kwotę[...] zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że pomimo upływu terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a., organ centralny nie zakończył wszczętego postępowania, prowadząc postępowanie odwoławcze już ponad 12 miesięcy - co więcej nie informując stron o przyczynach zwłoki w terminowym rozpoznaniu sprawy. Tym samym, nie wydając żadnego rozstrzygnięcia, ani nie informując stron o przyczynach zwłoki, organ jest w ewidentnej bezczynności i prowadzi czynności w sposób przewlekły. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, przedstawił przebieg postępowania w sprawie podnosząc, że rozstrzygnął już przedmiotową sprawę decyzją nr [...] z [...] marca 2021 r. - utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r. w zaskarżonym zakresie. Następnie odniósł się do zarzutów skargi stwierdzając, iż w chwili obecnej ze względu na wydane rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotowej sprawy bezczynność organu nie zachodzi. Podniósł, że pomimo, iż przedmiotowe postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z k.p.a., niemniej brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania tut. organu. Z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, rozliczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Ponadto podkreślenia wymaga, iż od kilku już lat liczba spraw z jaką muszą się zmierzyć zarówno organy wojewódzkie, jak i organ drugiej instancji, jest bardzo duża i znacznie przewyższa możliwości kadrowe tych urzędów. W związku z prowadzeniem szeregu nowych inwestycji na terenie kraju ilość tego rodzaju spraw sukcesywnie się powiększa, zaś sprawy muszą być rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Dodał, że Minister Inwestycji i Rozwoju prowadzi w Wydziałach Odszkodowawczych ponad 2000 spraw, a referentów prowadzących sprawy jest 16. Wiedzą znaną z urzędu zarówno Wojewódzkiemu jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, potwierdzaną w licznych wyrokach jest wysoce skomplikowany charakter spraw odszkodowawczych i wielość niezbędnych do podjęcia czynności: zarówno znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (wystąpienia o przesłanie akt, potwierdzenie stanu prawnego, etc.), jak i niedokumentowanych (analiza pozyskanych akt, analiza orzecznictwa, weryfikacja pozyskanych dokumentów, przygotowywanie projektów rozstrzygnięć i ich weryfikacja celem zachowania "jednolitej linii orzeczniczej" organu orzekającego w sprawach o ustalenie odszkodowania). Również niniejsza sprawa należy do tych bardziej skomplikowanych. Żadna z tych czynności nie może zostać pominięta, co skutkuje (przy bardzo dużej liczbie spraw przypisanych jednemu referentowi - ok. 120) tym, iż mogą darzyć się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z k.p.a. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w Kpa, tj. art. 6 - 8 tej ustawy. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze sprawy nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Ponadto, należy zauważyć, że rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane jest w sądach administracyjnych, gdyż wymóg taki stawia przepis § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177). Poza powyższym należy również podkreślić, że akta administracyjne niniejszej sprawy wpłynęły wraz z odwołaniem do tut. Ministerstwa w dniu [...] grudnia 2019 r., ponaglenie wpłynęło do tut. organu w dniu [...] lutego 2021 r., natomiast skarga na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wpłynęła w dniu [...] marca 2021 r. Następnie organ odniósł się do dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu wskazując, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z treści powyższego przepisu wynika, iż przesłanka dopuszczalności postępowania sądowo-administracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na prowadzeniu postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a. tzn. winien wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa lub wnieść ponaglenie. Analiza akt niniejszej sprawy upoważnia do stwierdzenia, że wprawdzie skarżący wyczerpali wymagany przepisami prawa tryb postępowania, jednakże od wpływu ponaglenia do wpływu skargi na bezczynność upłynęły 27 dni. Minister dodał, że brak jest również uzasadnienia do wymierzenia organowi grzywny, bowiem sankcja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinującym oraz środkiem represyjnym. Stąd powinien być on stosowany przede wszystkim w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, mimo braku ku temu jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji (lub dwóch) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego i uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Ponadto nie można też zarzucić organowi odwoławczemu przewlekłości postępowania. Mając na uwadze fakt, że [....] marca 2021 r. Minister Rozwoju. Pracy i Technologii wydał decyzję w przedmiotowej sprawie - to brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na tej podstawie możliwe zatem było rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Poza tym skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie nieterminowego rozpoznania ich odwołania z [...] grudnia 2019 r. - złożyli do organu ponaglenie w trybie art. 37§ 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce, jeśli w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym Sąd - badając skargę na bezczynność organu - czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność organu wyłącza możliwość jej uwzględnienia. W takiej sytuacji postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie bezczynności organu staje się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] - w zaskarżonym zakresie. Wydanie przez organ powyższego orzeczenia wyłącza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro orzeczenie Ministra zostało wydane po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowo-administracyjna. Wskazać jednak należy, iż zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W niniejszej sprawie organ nie rozpoznał odwołania przez ponad rok od daty jego wpływu. Przy czym Sąd miał na uwadze również fakt, że odwołanie dotyczyło tylko pkt. 6 decyzji - odmowy ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną. To właśnie spowodowało tak kategoryczną ocenę sformułowaną przez Sąd. Zaś przedstawione przez Ministra w odpowiedzi na skargę okoliczności mające wpływ na niedotrzymanie przez niego terminów załatwienia sprawy - m.in. duża liczba spraw, które musi rozstrzygnąć według kolejności wpływu - nie mogą stanowić wyjaśnienia zaistniałego stanu rzeczy. Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - uznając, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną i dyscyplinującą funkcję spełni samo stwierdzenie, iż Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie - a w niniejszej sprawie organ rozpoznał już odwołanie i wydał decyzję. Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasadzając kwotę 597 zł (100 zł - wpis, 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika, 17 zł - opłata od pełnomocnictwa). ----------------------- 9