I SAB/Wa 122/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M., H. D. i K. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołań 1. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołań Miasta [...] oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. M., H. D. i K. M. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. M., H. D. i K. M. (dalej jako "skarżący") pismem z [...] grudnia 2018 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Prezydenta [...] oraz odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., nr [...], orzekającej o zwrocie na rzecz skarżących nieruchomości położonej w [...], dzielnica [...], przy ul. [...] w rejonie ul. [...] (dawniej ul. [...]) stanowiącej dwie działki o nr ew. [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...] objętej [...] oraz projektowanej działki wydzielonej z obecnej działki o nr ew. [...] objętej KW [...] z obrębu [...] o przyszłym numerze ew. [...] o pow. [...] ha (wykazanej na mapie sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] – sporządzonej [...] czerwca 2013 r.). W skardze wskazano, że do organu II instancji skierowane zostało pismo z [...] maja 2017 r., w którym w oparciu o art. 37 § 1 in fine kpa, wniesiono o jego potraktowanie jako wezwania Wojewody do usunięcia naruszenia prawa i wydania w przedmiotowej sprawie decyzji co do istoty m.in. zgodnie z art. 35 § 1 i 3 kpa. Podano, że z uwagi na dalszą bezczynność Wojewody pismem z [...] maja 2017 r. złożone zostało do Ministra Infrastruktury i Budownictwa zażalenie na niezałatwienie niniejszej sprawy w ustawowym terminie. Kolejnym pismem z [...] października 2017 r. skierowanym do Ministra wniesiono ponaglenie na jego bezczynność. W związku z powyższym Wojewoda [...] wydał druga decyzję kasatoryjną, natomiast Minister [...] grudnia 2017 r. wydał postanowienie uznające zażalenie za uzasadnione. W tej sytuacji skarżący wnieśli o uwzględnienie niniejszej skargi i stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w prowadzeniu przedmiotowej sprawy, stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania na rzecz skarżących od Wojewody sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł dla każdego z nich, rozpoznanie niniejszej skargi w trybie uproszczonym oraz zasądzenie na rzecz skarżących od Wojewody kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawniej przy ul. [...]), stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha uregulowanej w KW nr [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (działka projektowana nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha) uregulowanej w KW nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej jako "ppsa", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 ppsa). W myśl art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego wskazuje, że Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawniej przy ul. [...]), stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (działka projektowana nr [...] o pow. [...] ha), na rzecz L. M. i jego żony J. M. oraz zobowiązał do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł. Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożył Prezydent [...] oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Odwołania z [...] stycznia 2017 r. wpłynęły do Wojewody [...] [...] stycznia 2017 r. Po rozpatrzeniu ww. odwołań Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie wskutek sprzeciwu L. M. i J. M. tut. Sąd wyrokiem z 2 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 142/18 uchylił decyzję kasatoryjną Wojewody [...]. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi [...] marca 2018 r. [...] stycznia 2019 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta [...] oraz odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości. [...] stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wskazanych odwołań. Stosownie do art. 149 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Jak wskazano powyżej, Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r., po rozpoznaniu odwołania Prezydenta [...] oraz odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości. W związku z powyższym stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] stało się bezprzedmiotowe. Wojewoda bowiem załatwił sprawę przed wydaniem orzeczenia. Wydanie wskazanej decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z [...] stycznia 2019 r. stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucili Wojewodzie bezczynność w przedmiocie rozpoznania odwołań. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Analiza akt sprawy wskazuje, że po rozpoznaniu odwołań Wojewoda decyzją z [...] listopada 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie niniejsza decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 2 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 142/18 Sąd po rozpoznaniu sprzeciwu J. M. i L. M. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Istotne jest przy tym, że po uprawomocnieniu się wyroku z 2 marca 2018 r. i zwrocie akt administracyjnych (co nastąpiło [...] marca 2018 r.) do czasu złożenia przez J. M., H. D. i K. M. skargi na bezczynność z [...] grudnia 2018 r., Wojewoda ograniczył się jedynie do wystosowania pisma z [...] września 2018 r. informując o niemożności załatwienia sprawy w terminie i przewidywanym terminie jej rozstrzygnięcia. Okres zawisłości sprawy przed organem wyniósł zatem ponad 10 miesięcy. Podkreślić również należy, że postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu zażalenia J. M. i L. M. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez W. M. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] uznał zażalenie za uzasadnione. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozpoznając odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. Wojewoda uchybił powołanym wyżej przepisom kpa. Takie działanie organu, nawet biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy wskazuje, że jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak podejmowania przez znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 kpa. W myśl art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania, skarżący zaś nie uzasadnili należycie konieczności zastosowania tego szczególnego środka. Uwzględniono ponadto fakt, że decyzją z [...] stycznia 2019 r., mimo że z przekroczeniem terminów, Wojewoda rozpoznał wniesione odwołania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 ppsa orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 ppsa. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.