I SAB/Wa 123/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz E. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. K. pismem z 11 marca 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 13 maja 1955 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 15 marca 1955 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. Skarżąca zarzuciła Ministrowi Rozwoju i Technologii naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 kpa oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) w zw. z art. 105 kpa - poprzez niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w ustawowo zakreślonym terminie oraz brak wskazania przewidzianych prawem przyczyn niewydania rozstrzygnięcia w terminie, przy równoczesnym niezasadnym przyjęciu przez organ, że wydanie decyzji merytorycznej nie jest konieczne, co skutkowało bezczynnością organu. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia, tj. do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także stwierdzenie, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wniosła ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ponaglenia z 8 listopada 2023 r. oraz wydruku ze strony internetowej Poczty Polskiej - śledzenie przesyłek - na okoliczność bezczynności organu oraz nieustosunkowania się przez organ w terminie ustawowym do ponaglenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania podkreślając, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony 20 kwietnia 2015 r. Krąg następców prawnych byłych właścicieli został ustalony ostatecznie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z 23 lutego 2022 r. sygn. akt [...], które stało się prawomocne 9 marca 2022 r. Odpis postanowienia został wysłany do organu 25 maja 2022 r. i po tej dacie Minister dysponował całością dokumentacji wykazującej następstwo prawne po byłych właścicielach. Skarżąca wskazała, że pismem z 23 czerwca 2022 r. organ poinformował strony, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji uległo umorzeniu z mocy prawa wobec upływu 30 lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji i niezakończenia postępowania w terminie do dnia 15 września 2021 r. Tym samym zdaniem organu postępowanie zostało zakończone. Skarżąca zaznaczyła, że pismami z 7 lipca 2022 r. i 29 listopada 2022 r. wniesiono o wydanie decyzji merytorycznej, powołując się na argumentację prawną i stosowne orzecznictwo. Pisma te pozostały bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Pismem z 8 listopada 2023 r. złożono następnie ponaglenie, do którego organ w żaden sposób się nie ustosunkował, naruszając obowiązek wynikający z art. 37 § 5 kpa. Zdaniem skarżącej skarga na bezczynność jest więc uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie powinna zostać wydana decyzja merytoryczna, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Minister Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ opisał przebieg postępowania podkreślając, że 22 kwietnia 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek E. K. i T. L. z 20 kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji dekretowych. Bezpośrednio po wpłynięciu wniosku organ podjął szereg działań zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego pozwalającego rozpoznać wniosek. W szczególności wystąpiono do Urzędu [...] o przekazanie akt własnościowych nieruchomości, do Sądu Rejonowego dla [...] o wydanie zaświadczenia z ksiąg wieczystych, do Archiwum Państwowego o przesłanie dokumentów dotyczących nieruchomości z Biura Odbudowy Stolicy. 29 stycznia 2016 r. sporządzono opinię geodezyjną. Następnie przystąpiono do ustalenia kręgu stron prowadzonego postępowania poprzez ustalenia wszystkich następców prawnych przeddekretowych właścicieli nieruchomości. Stosowne postanowienia spadkowe uzyskane zostały po wejściu w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. po dniu 16 września 2021 r. W tej sytuacji pismem z 23 czerwca 2022 r. Ministerstwo Rozwoju i Technologii poinformowało wnioskodawców, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Organ nie pozostaje zatem w bezczynności, a złożona skarga winna zostać oddalona. Minister Rozwoju i Technologii wskazał jednocześnie, że 10 kwietnia 2024 r. wydana została decyzja nr DO3.7611.485.2019.OC, mocą której stwierdzono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 13 maja 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego z 15 marca 1955 r. zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Organ zaznaczył dodatkowo, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenia stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny. Normą jest również, że inne postępowania prowadzone w Wydziale Gruntów [...] obejmują kilkaset osób. Sprawy rozpatrywane są według kolejności oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z 20 kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 13 maja 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 15 marca 1955 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. wskazać trzeba, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 10 kwietnia 2024 r. nr DO3.7611.485.2019.OC po rozpatrzeniu wniosku stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii załatwił zatem sprawę. Wydanie wskazanej decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z 10 kwietnia 2024 r. stwierdzić należy, że skarżąca zasadnie zarzuciła Ministrowi Rozwoju i Technologii bezczynność w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wskazuje co prawda, że po złożeniu wniosku z 20 kwietnia 2015 r. organ podejmował czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia. Zwracano się do różnego rodzaju podmiotów i instytucji o nadesłanie koniecznych informacji i dokumentów. Nie można jednak uznać, że czynności te podejmowane były zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej przepisach kpa. Jak wynika z akt sprawy po wpłynięciu wniosku (co miało miejsce 22 kwietnia 2015 r.) pismami z 23 czerwca 2015 r. zwrócono się do Urzędu [...] o przekazanie akt własnościowych nieruchomości oraz do Sądu Rejonowego dla [...] o wydanie zaświadczenia z ksiąg wieczystych. Następnie pismami z 22 stycznia 2016 r. i 3 lutego 2016 r. o przesłanie dokumentów dotyczących nieruchomości do wystąpiono do Archiwum Państwowego oraz do Archiwum Akt Nowych. 29 stycznia 2016 r. sporządzona została opinia geodezyjna dotycząca nieruchomości. W maju 2016 r. oraz w lutym, sierpniu, październiku i listopadzie 2017 r. podejmowane były ponadto działania celem ustalenia stron postępowania. Niezbędne dokumenty wykazujące następstwo prawne przedstawione zostały ostatecznie 2 czerwca 2022 r. Następnie pismem z 23 czerwca 2022 r. organ poinformował strony, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) wydana zaś została przez organ dopiero 10 kwietnia 2024 r., po złożeniu przez skarżącą skargi na bezczynność Ministra do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika zatem, że skarżąca zasadnie zarzuciła Ministrowi Rozwoju i Technologii bezczynność w przedmiocie rozpoznania złożonego wniosku. Nie ulega wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym wyżej przepisom kpa, a terminy rozpoznania sprawy zostały znacznie przekroczone. Zdaniem Sądu nie można uznać, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organ działał wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Minister nie interesował się na bieżąco sprawą. Jak wskazano wyżej czynności mające na celu jej wyjaśnienie i rozstrzygnięcie podejmowane były w istocie w 2016 r. i 2017 r. Po uzyskaniu zaś koniecznych dokumentów ustalających następstwo prawne, co miało miejsce w czerwcu 2022 r., decyzja rozpoznająca wniosek wydana została dopiero 10 kwietnia 2024 r. Zauważyć przy tym trzeba, że organ nie zawiesił przedmiotowego postępowania do czasu ustalenia stron postępowania. Bez znaczenia jest też okoliczność, że pismem z 23 czerwca 2022 r. poinformowano strony, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Faktem jest, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Nie oznacza to jednak, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ mógł ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. W zaistniałych okolicznościach – jak słusznie wskazała skarżąca w złożonej skardze - obowiązkiem organu było wydanie stosownej decyzji podlegającej kontroli instancyjnej, co nastąpiło dopiero 10 kwietnia 2024 r. W ocenie Sądu okoliczności powyższe przemawiają za stwierdzeniem, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że postępowanie wszczęte w 2015 r. zostało zakończone dopiero w kwietniu 2024 r., czynności mające na celu wyjaśnienie i załatwienie sprawy podejmowane były przez organ nieregularnie, w dużych odstępach czasu, terminy załatwienia sprawy określone w kpa zostały zaś znacznie przekroczone. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wskazywane w odpowiedzi na skargę okoliczności takie jak duża ilość spraw, stopień ich skomplikowania, konieczność ustalenia stron czy zgromadzenia materiału archiwalnego nie usprawiedliwiają bezczynności organu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 i § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.