I SAB/Wa 125/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, Sędziowie, sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Monika Sawa (spr.) asesor WSA Marek Maliński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że bezczynność organu w rozpoznaniu odwołania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od [...] na rzecz A. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. S. (dalej: "skarżąca") pismem z 26 lutego 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ") w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent") z 17 stycznia 2023 r., nr 30/SD/2023 odmawiającej M. S., I. S., S. S. i A. S. uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że mimo wniesienia odwołania z dnia 7 lutego 2023 r. na ww. decyzję Prezydenta z 17 stycznia 2023 r. oraz mimo wystąpienia z ponagleniami do rozpoznania sprawy, nie została ona przez organ załatwiona. Wobec tego skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Wojewody w rozpoznaniu odwołania oraz stwierdzenia przez Sąd, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie miesiące; wymierzenie organowi grzywny; przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2023 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że na termin rozpoznania sprawy miał wpływ fakt, że akta administracyjne sprawy nie zostały przekazane przez Prezydenta m.st. Warszawy wraz ze skargą. Wskazał, że zwracał się kilkukrotnie do Prezydenta m.st. Warszawy o akta administracyjne, a mimo to akta te (w oryginale a nie kopie) zostały nadesłane dopiero 10 października 2023 r. Organ wskazał także, że strony były informowane o przyczynach zwłoki oraz o dodatkowym terminie załatwienia sprawy pismami z 22 maja 2023 r. oraz 22 sierpnia 2023 r. Ostatecznie sprawa została zakończona wydaniem przez organ w dniu 16 kwietnia 2024 r. decyzji o nr 1612/2024, która utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 17 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika zaś, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.")., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności organu administracji publicznej, bądź przewlekłości postępowania, staje się bezprzedmiotowe. Sąd, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, nie może bowiem zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji, czy postanowienia. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, organowi w chwili obecnej nie można zarzucić bezczynności, ponieważ w dniu 16 kwietnia 2024 r. wydał decyzję o nr 1612/2024, w której po rozpatrzeniu odwołania A. S., P. S., I. S. i S.S., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 17 stycznia 2023 r., nr 30/SD/2023, odmawiającą M. S., I. S., S. S. i A. S. uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości. Zdaniem Sądu, wydanie przez Wojewodę tej decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania odwołania, nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Oczywiste jest bowiem, że organ sprawę już załatwił. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się zatem bezprzedmiotowe i z tego powodu należało je umorzyć w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy przy tym wskazać, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w tym zakresie. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzić należy, że skarżąca zasadnie zarzuciła Wojewodzie, że prowadząc postępowanie odwoławcze nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z analizy zgromadzonego materiału dowodowego odwołanie skarżących z 7 lutego 2023 r. na decyzję Prezydenta z 17 stycznia 2023 r., wpłynęło do Wojewody w dniu 23 lutego 2023 r. Decyzja rozpoznająca odwołanie wydana została w dniu 16 kwietnia 2024 r. Mimo tego, w ocenie Sądu, zaistniała bezczynność, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa gdyż opóźnienie nie było wynikiem bezczynności tego organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie sposób nie dostrzec tego, że organ do 10 października 2023 r. nie dysponował oryginałami akt administracyjnych, na odstawie których mógł rozpoznać sprawę. Akta ta zostały przekazane do Wojewody, po monitach, dopiero po ich zwrocie do Prezydenta m.st. Warszawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (po rozpoznaniu skargi zarejestrowanej pod sygn. I SAB/Wa 352/22). Następnie organ czekał na rozpatrzenie zażalenia skarżącej i zwrot akt przez Ministra Rozwoju i Technologii. Dopiero zatem po zwrocie akt, co nastąpiło, w dniu 23 listopada 2023 r., organ miał możliwość rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w przewidzianej przepisami formie, tj. w chwili gdy dysponował całym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Zatem Sąd uznał, że organ miał realną możliwość rozpoznania odwołania od dnia, w którym otrzymał komplet oryginalnych akt administracyjnych tj. 23 listopada 2023 r. do dnia wydania decyzji przez Wojewodę w dniu 16 kwietnia 2024 r. (4 miesiące i 3 tygodnie). W tej sytuacji nie sposób uznać, by postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo należy wskazać, że organ niezwłocznie po uzyskaniu oryginałów akt administracyjnych przekazał je wraz z zażaleniem skarżącej do Ministra Rozwoju i Technologii w celu jego rozpoznania. Z uwagi na okoliczność, że organowi nie można zarzucić w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa, jak również fakt wydania decyzji rozpoznającej złożone odwołanie, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części Sąd skargę oddalił. Kwota ta ma bowiem funkcję represyjną i prewencyjną, ale też znaczenie kompensacyjne, co oznacza, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W niniejszej natomiast sprawie po pierwsze, nie sposób uznać, by skarżąca poniosła jakąkolwiek krzywdę w związku z nierozpoznaniem w terminie w drodze decyzji jej odwołania. Po drugie, czynności organu w dużej mierze uzależnione były od posiadania oryginałów akt administracyjnych, które to, jak już wskazano powyżej organ otrzymał dopiero w dniu 10 października 2023 r. Niezwłocznie zaś po ich otrzymaniu przekazano je do Ministra Rozwoju i Technologii w celu rozpoznania zażalenia skarżącej, po rozpoznaniu którego Wojewoda mógł zająć się dopiero rozpoznaniem odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 17 stycznia 2023 r. Sąd uznał w tej sytuacji, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest bezzasadny. Z podobnych przyczyn Sąd uznał, że w sprawie nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Zauważyć należy, że z ww. przepisu wynika, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Istotne jest przy tym, że zastosowanie tego środka stanowi uprawnienie sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a i p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania