I SAB/Wa 126/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. H., M. S., A. P., P. B., P. R. i M. R. na przewlekłość Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 7 listopada 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących B. H., M. S., A. P., P. B., P. R. i M. R. sumy pieniężne po 1000 (jeden tysiąc) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz B. H., M. S., A. P., P. B., P. R. i M. R. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B. H. , M. S. , A. P. , P. B. , P. R. i M. R. (zwanych dalej łącznie "skarżącymi"), reprezentowanych przez adwokat A. G. , jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta m.st. Warszawy (zwanego dalej także "organem") w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] . Stan sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z 7 listopada 2014 r. (data wpływu do organu - 10 listopada 2014 r.) skierowanym do organu wystąpiono o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. numerami [...] oraz [...] . W związku ze złożonym wnioskiem, organ pismem z 27 marca 2015 r. zwrócił się o przesłanie akt własnościowych do właściwej Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy. Żądane akta wpłynęły do organu w dniu 17 kwietnia 2015 r. Pismem datowanym również na 27 marca 2015 r. organ zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy o przesłanie kserokopii mapy z zaznaczonymi granicami hipotecznymi nieruchomości i granicami działek aktualnych oraz wydruku informacji z ewidencji gruntów. Odpowiedź na złożone wezwanie wpłynęła 21 kwietnia 2015 r. Pismem z 28 stycznia 2016 r. Prezydent m.st. Warszawy zwrócił się do wnioskodawców o nadesłanie dokumentacji potwierdzającej następstwo prawne po dawnych współwłaścicielkach nieruchomości stanowiącej przedmiot wniosku, jak również o dostarczenie informacji o adresach spadkobierców już ustalonych. Wezwanie obejmowało również konieczność uzupełnienia wniosku o dokumentację wykazującą następstwo prawne po właścicielu nieruchomości ozn. hip [...]. Przy piśmie przewodnim, które wpłynęło do kancelarii obsługującej organ w dniu 16 września 2016 r., została nadesłana część dokumentów, do których przesłania wzywał organ. Wyjaśniono przy tym okoliczności, z uwagi na wystąpienie których, niemożliwym było wykonanie w pełni wezwania skierowanego przez organ. Kolejnym pismem datowanym na 19 lutego 2021 r., sporządzonym dzień po udostępnieniu akt do wglądu pełnomocnikowi wnioskodawców, zwrócono się do Archiwum Państwowego w Warszawie o nadesłanie akt inwentaryzacyjnych. Następnie w dniu 12 marca 2021 r. skierowano kolejne pisma, raz jeszcze do Archiwum Państwowego w Warszawie oraz do Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum o informacje o dokumentach znajdujących się w zasobach archiwum, dotyczących nieruchomości będącej przedmiotem wniosku. Z kolei pismem z 15 marca 2021 r. zwrócono się do pełnomocnika wnioskodawców o nadesłanie do akt prowadzonej sprawy postanowienia Sądu Powiatowego w R. Wydział II Niesporny z dnia 6 lutego 1959 r., sygn. akt [...] . W dniu 25 marca 2021 r. do Prezydenta m.st. Warszawy wpłynęło pismo z Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum informujące, że w zasobie archiwum znajdują się dokumenty, o które wnioskował organ. Następnie jako załącznik do pisma pełnomocnika wnioskodawców, które wpłynęło do organu 29 marca 2021 r., dołączono poświadczone za zgodność z oryginałem postanowienie z 9 września 1958 r., do nadesłania którego wzywał organ. W dniu 6 września 2021 r. do organu wpłynęła odpowiedź z Archiwum Państwowego w Warszawie na pisma skierowane przez organ 19 lutego i 12 marca 2021 r. Wraz z nim zostały złożone dokumenty przechowywane w zasobach archiwum. Pismem z 9 września 2021 r. organ zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru o nadesłanie kopii decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia 4 czerwca 1991 r. oraz nr 10361 z dnia 10 września 1991 r. Odpowiedź na wezwanie wpłynęła do organu w dniu 23 listopada 2021 r. W dniu 7 czerwca 2022 r. do Prezydenta m.st. Warszawy wpłynęło zarządzenie nadesłane z Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie II Wydział Cywilny, którym organ został wezwany do wyjaśnienia celowości ustanowienia kuratora spadku nieobjętego reprezentującego nieznanych spadkobierców dawnych współwłaścicielek nieruchomości objętej wnioskiem z 7 listopada 2014 r. Pismem z 22 lipca 2022 r. organ udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie sądu powszechnego. Postanowieniem z 19 grudnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt II Ns 337/19 Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w Warszawie ustanowił kuratora spadku po zmarłych W. W. i H. W. . Owo postanowienie zostało nadesłane przy piśmie pełnomocnika wnioskodawców, które wpłynęło do organu w dniu 5 stycznia 2024 r. Skarżący pismem z 7 marca 2024 r. wnieśli ponaglenie ze względu na niezałatwienie sprawy w terminie. Ponaglenie wpłynęło do organu 13 marca 2024 r. Pismem z 14 marca 2024 r. skarżący wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem wniosku z 7 listopada 2014 r. Zarzuty skargi obejmowały żądanie stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz żądanie zasądzenia od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, jak również kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że po otrzymaniu pisma, które wpłynęło 5 stycznia 2024 r., podjął czynności zmierzające do wykonania opracowania geodezyjnego. Jak wyjaśnił organ, termin dostarczenia tego opracowania wyznaczony został na 25 kwietnia 2024 r. Na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2024 r. o wskazanie, czy w niniejszej sprawie administracyjnej została wydana decyzja administracyjna, organ nie odpowiedział. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem skargi inicjującej niniejsze postępowanie jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] . Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów wniesionej przez skarżących skargi, należy wyjaśnić że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przy czym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W świetle obowiązujących aktualnie przepisów skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Pismem z 7 marca 2024 r. skarżący wnieśli ponaglenie, tym samym wypełnili przesłankę wyczerpania środków zaskarżenia przed organem administracji publicznej przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jak stanowi art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pojęcie przewlekłości należy odnieść do sytuacji prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przy wykonywaniu czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 oraz z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Sąd orzekający w niniejszej sprawie uwzględniając specyfikę i skalę skomplikowania postępowania prowadzonego w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) przed Prezydentem m.st. Warszawy zauważa, że choćby postępowanie administracyjne było szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 k.p.a., nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko w tej sprawie przedstawiał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Zaistniała przewlekłość postępowania może mieć również miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13 oraz z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15). Analiza akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wskazuje na taką właśnie przewlekłość postępowania. Zaznaczenia bowiem wymaga, że wniosek o przyznanie odszkodowania wpłynął do właściwego organu w dniu 10 listopada 2014 r. Samo zwrócenie się o akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości zajęło organowi cztery miesiące – i to już na tym etapie przekroczono ustawowy termin na załatwienie sprawy, przy czym w aktach próżno poszukiwać pisma skierowanego do wnioskodawców, które w swej treści przekazywałoby informację o zaistniałych przyczynach przewlekłości. W dalszym toku postępowania organ również nie informował o przyczynach przewlekłego prowadzenia postępowania. Zasadniczo więc do dnia wyrokowania Prezydent m.st. Warszawy wniosku tego nie rozpoznał, zaś czynności organu zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego były podejmowane w sposób wyjątkowo nieefektywny. Od dnia 16 września 2016 r. do dnia 19 lutego 2021 r. akta sprawy wskazują na niepodjęcie przez organ jakiejkolwiek czynności w sprawie. Dopiero po przeglądzie papierowych akt sprawy dokonanym przez pełnomocnika wnioskodawców (18 lutego 2021 r.) Prezydent m.st. Warszawy skierował kolejne pisma do ww. pełnomocnika oraz do organów, których informacje, w ocenie organu, były niezbędne do zakończenia postępowania w sprawie (19 lutego, 12 i 15 marca 2024 r.). Sąd orzekający uwzględnia również okoliczność stanu epidemii i stan zagrożenia epidemicznego, wraz ze związanym z ich zaistnieniem, wprowadzeniem szczególnych przepisów prawnych wpływających na tok postępowania administracyjnego. Powyższe jednak nie usprawiedliwia tak dalece nieefektywnego podejmowania czynności na przestrzeni wielu lat, w odstępach czasu przekraczających wielokrotnie ustawowe terminy załatwiania spraw administracyjnych. Otrzymanie w dniu 6 września 2021 r. przez organ akt, nadesłanych przy piśmie z Archiwum Państwowego w Warszawie z 30 sierpnia 2021 r., spowodowało skierowanie przez organ pism z 9 września 2021 r. oraz z 19 listopada 2021 r. Był to etap postępowania administracyjnego, na którym Prezydent m.st. Warszawy kierował regularnie pisma do stosownych organów. Nadal czynił to z przekroczeniem terminów załatwienia sprawy, nie informując wnioskodawców o przyczynach zaistniałej przewlekłości. Z kolei okoliczność trwającego postępowania przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy w Warszawie prowadzonego w przedmiocie ustanowienia kuratora spadku po zmarłych W. W. i H. W. mogłaby usprawiedliwiać przewlekłość postępowania, gdyby postępowanie prowadzone przez Prezydenta m.st. Warszawy zostało, przy uznaniu że jest to zasadne, zawieszone. Analiza akt sprawy nie wskazuje na zawieszenie kontrolowanego postępowania. Natomiast skoro organ takiego postanowienia nie wydawał, uznać należy że nie dostrzegał przeszkód w jego prowadzeniu. Gdyby organ w toku postępowania o ustalenie odszkodowania podjął tego typu czynności i jednocześnie zawiesił postępowanie, ocena zarówno wystąpienia przewlekłości, jak i jej charakteru, mogłaby być inna. Tymczasem postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania trwa już prawie dziesięć lat. Od chwili jego wszczęcia organ dokonał w zasadzie niewielu czynności, których przeprowadzenie do dnia wyrokowania nie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Przewlekłego prowadzenia postępowania przez prawie dziesięć lat (gdy postępowanie zakończyć się powinno maksymalnie w ciągu dwóch miesięcy), tym bardziej nie da się usprawiedliwić, gdy weźmie się pod rozwagę okoliczność sumiennego wywiązywania się przez wnioskodawców (ich pełnomocnika) z udzielania odpowiedzi na kierowane przez organ wezwania. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stanowi to jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wydanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania powyższego wniosku. Wyznaczając termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), Sąd miał na względzie możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. W szczególności podnoszoną przez organ konieczność wykonania opracowania geodezyjnego oraz dokonania czynności następujących po jego dostarczeniu do organu – uwzględniając termin 25 kwietnia 2024 r. na jego dostarczenie - związanych z rozpoznaniem wniosku o ustalenie odszkodowania. W tej sytuacji wyznaczony przez Sąd termin trzech miesięcy od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy będzie wystarczający do zakończenia przedmiotowego postępowania. Przechodząc natomiast do wniosku skarżących o przyznanie skarżącym sumy pieniężnej, przywołać należy przepisy mające zastosowanie w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 tego artykułu, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w ostatnio przywołanym przepisie. Poglądy judykatury, jak również piśmiennictwa są w tej kwestii zgodne. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w treści wspomnianego przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tej sytuacji ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Przy tym podkreśla się, że instytucja sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Wartym jest również zaznaczenia, że sąd administracyjny ocenia wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swojego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy (J. T. , Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, System Informacji Prawnej LEX). Mając na uwadze przedstawioną argumentację odnoszącą się do sposobu prowadzenia postępowania, w szczególności nielicznych czynności podejmowanych w sprawie, w dużym odstępie czasu - nieuzasadnionym przez organ okolicznościami sprawy, a także zasadność wynagrodzenia skarżącym negatywnych konsekwencji związanych z przewlekłym prowadzeniem postępowania, Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącym na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w kwocie wysokości 1 000 zł (jeden tysiąc złotych) dla każdego z nich. Za przyznaniem sumy pieniężnej przemawia również stwierdzenie, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa. Reasumując stwierdzić należało, że prowadzone przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. numerami [...] oraz [...] , było prowadzone w sposób przewlekły. Stwierdzona przewlekłość miała charakter rażący. Wobec czego Sąd orzekający w sprawie, mając na względzie że przyznanie sumy pieniężnej powinno być rezerwowane dla szczególnych sytuacji, gdy działania organu nosiłyby charakter wyjątkowego nierespektowania przepisów prawa, korzystając ze swojego uprawnienia dyskrecjonalnego przyznał skarżącym stosowną sumę pieniężną. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1-3 wyroku. O kosztach postępowania sadowego w kwocie 580 zł (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).