I SAB/Wa 1262/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. D. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] sierpnia 2016 r. M. D., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania złożonego przez niego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], którą to decyzją Wojewoda umorzył postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] października 1956 r. w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w miejscowości Ł., stanowiącej w dacie przejęcia własność P. D. Przywołane wyżej odwołanie wpłynęło do organu pierwszej instancji [...] grudnia 2015 r. i zostało przekazane Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] stycznia 2016 r. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował stronę, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. zostanie rozpatrzone do [...] sierpnia 2016 r., a także wskazał, iż zaistniała zwłoka spowodowana jest dużą ilością tego rodzaju spraw, które rozpoznawane są według kolejności wpływu. Wobec braku rozpoznania odwołania w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, M.D. pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wezwał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia wywołanego bezczynnością organu stanu naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy M. D. wniósł wskazaną na wstępie skargę, żądając w niej zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia w terminie 30 dni złożonego przez skarżącego odwołania; stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowe w roku poprzednim oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wynika z obowiązku rozpoznawania spraw według kolejności wpływu. Pomijanie zaś tej zasady w przeszłości było przedmiotem zarzutu sformułowanego w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez Najwyższą Izbę Kontroli. Minister wskazał ponadto, iż na zasadność rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu wskazuje również protokół kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia [...]10.2009 r., nr [...] przeprowadzonej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto, uzupełniająco zauważył, że również sprawy wniesione do wojewódzkich sądów administracyjnych rozpoznaje się według kolejności ich wpływu. Wskazał jednocześnie, że w Wydziale Rewindykacji (komórce organizacyjnej merytorycznie zajmującej się sprawą), na dzień wniesienia odwołania zawisłe było 644 sprawy. Pismem procesowym z dnia [...] października 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał Sądowi decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r., nr [...], wydaną wskutek rozpoznania odwołania skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga w zakresie w jakim zarzuca Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi bezczynność jest uzasadniona. Stosownie do art. 149 § 1 i § 1a Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a Ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że wniesienie skargi na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzedziło złożenie przez skarżącego do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym został spełniony wymóg skuteczności złożenia skargi na bezczynność organu. Oceniając merytorycznie zasadność skargi należy podkreślić, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznania sprawy (jak też zaniechanie) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie przez Sąd, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa, czy też nie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej. Jak jednak wynika z akt, w przedmiotowej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], rozpoznał odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], kończąc tym samym postępowanie w sprawie, dlatego postępowanie sądowe w zakresie wniosku skarżącego o wydanie orzeczenia rozpoznającego jego odwołanie z dnia [...] grudnia 2015 r. należało umorzyć. W tym miejscu wskazać należy, że wydanie przez organ decyzji nie zwalnia Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w art. 149 § 1a Ppsa zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Odnosząc powyższy pogląd prawny do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że w dacie wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność organu, tj. w dniu [...] sierpnia 2016 r., organ nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w sprawie – pomimo przekroczenia ustawowego terminu rozpatrzenia sprawy i niewyznaczenia nowego terminu. Oznacza to, że organ pozostawał wówczas w bezczynności. W konsekwencji zachodzi konieczność rozstrzygnięcia, czy bezczynność organu zaistniała w przedmiotowej sprawie miała cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała. Z akt sprawy i udzielonej na skargę odpowiedzi wynika, że zasadniczą przyczyną zwłoki w rozpoznaniu odwołania skarżącego była znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem owego odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie. Oczywiście te okoliczności nie uwalniają Ministra od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które winny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności. Zważywszy zatem na powyższe, jak też przyjętą w organie regułę rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością ich wpływu (o czym informował on strony postępowania w piśmie z [...] lutego 2016 r.), brak jest wystarczająco uzasadnionych podstaw, by zaistniałą zwłokę w rozpoznaniu przedmiotowego odwołania kwalifikować jako przejaw naruszenia norm postępowania w stopniu rażącym. Skoro zatem zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie dostrzega także potrzeby wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sankcja ta bowiem (podobnie jak przewidziana w tym przepisie możliwość zasądzenia od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej) jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jej zastosowania organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu w powyższym zakresie skarga podlegać musiała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).