I SAB/Wa 128/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Monika Sawa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska "[...]" w części stanowiącej obecnie działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] jednostki ewidencyjnej [...], nie podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. R. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] maja 2016 r. A. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody [...], przy rozpoznawaniu złożonego m.in. w jej imieniu wniosku z [...] listopada 2014 r. o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska pod nazwa "[...]" nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.) dalej: "dekret PKWN" - w części w jakiej ów wniosek dotyczy gruntu stanowiącego aktualnie działki ew. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], jednostki ewidencyjnej [...], o łącznej pow. [...] ha. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Zawisłe obecnie przed Wojewoda [...] postępowanie w przedmiocie stwierdzenia, ze wskazane na wstępie nieruchomości nie podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, jest konsekwencją uchylenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2018 r. nr [...], uprzednio wydanej w sprawie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] stwierdzającej, że nieruchomości te podlegają pod działanie ww. przepisu i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Akta sprawy, w ślad za wydaną decyzją kastoryjną, zwrócone zostały organowi wojewódzkiemu [...] listopada 2018 r. W toku ponownie prowadzonego postępowania zmarła jedna z jego inicjatorek (Z. C.) o czym pełnomocnik stron poinformował organ pismem z [...] września 2019 r., sugerując zawieszenie z tego względu postępowania do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej. Informacja ta pozostała bez reakcji organu. [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik ów przedłożył odpis prawomocnego postanowienia Sadu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] lutego 2020 r. [...] stwierdzającego nabycie spadku po Z. C.. Wobec natomiast braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, pismem z [...] marca 2021 r. wystąpił on w imieniu skarżącej, jak też pozostałych inicjatorek postepowania (E. G. i M. L.), z przewidzianym w art. 37 k.p.a. ponagleniem, a w dalszej kolejności wniósł wskazaną na wstępie skargę, w której domagał się: stwierdzenia, że przy rozpoznawaniu wniosku w zakresie dotyczącym działek nr [...],[...] i [...] Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenia, że bezczynność ta i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wyznaczenie organowi maksymalnie miesięcznego terminu na rozpoznanie sprawy, zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia winnych bezczynności lub przewlekłości oraz przekazania metryki sprawy. W motywach skargi, skarżąca zwracała uwagę, że pomimo upływu ustawowych terminów załatwienia sprawy do dnia wniesienia skargi nie zapadło w niej żądane rozstrzygnięcie. Czynności ukierunkowane na jej załatwienie organ podjął zaś dopiero po wniesieniu ponaglenia, występując do pełnomocnika stron, pismem opatrzonym data [...] marca 2021 r. (ale nadanym [...] kwietnia 2021 r., na trzy dni przed przekazaniem akt z ponagleniem Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi) o przedłożenie opinii biegłego geodety, a także wyjaśnień, z których będzie wynikało, jakie grunty i zabudowania położone były na działkach stanowiących przedmiot postępowania i jakie było ich faktyczne wykorzystanie oraz o przekazanie dokumentacji stwierdzającej dokładny obszar nieruchomości ziemskiej, w skład której wchodziła ww. nieruchomość z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju. Skarżąca zwracała przy tym uwagę, że Wojewoda nie wykonał we własnym zakresie zaleceń zawartych w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2018 r. i próbuje w sposób całkowicie bezzasadny ciężar postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego przerzucić na wnioskodawców. Zwracała również uwagę, że to organ jest wyłącznie uprawniony i zobowiązany do powołania właściwego biegłego celem stwierdzenia czy część nieruchomości ziemskiej [...] podlegała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Dowodem z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. nie jest bowiem dowód przedstawiony przez stronę postepowania wykonany przez osobę posiadająca kwalifikacje do jego wykonania, tzw. prywatna opinia. W związku z czym uznawała, że żądanie wojewody przedstawienia opinii biegłego geodety godzi w zasadę szybkości postępowania. Zwracała przy tym uwagę , że w odmienny sposób od wielu lat prowadzi postępowanie dowodowe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który na własny koszt powołuje biegłych w sprawie administracyjnej (nadzorczej) celem ustalenia czy nieruchomość podlegała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania. Powoływał się przy tym na wystąpienie pismem z [...] marca 2021 r. do Starosty [...] o nadesłanie aktualnego wykazu z rejestru gruntów dla działek stanowiących przedmiot postępowania, w celu ustalenia aktualnych właścicieli nieruchomości, na które nadal oczekuje odpowiedzi. Wskazywał nadto na wystąpienie [...] maja 2021 r. do archiwum Państwowego w [...] oraz Archiwum Akt Nowych o przekazanie dokumentacji, celem zbadania związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomościami objętymi wnioskiem, a pozostałą częścią majątku ziemskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Przedmiotem jej jest opieszałość Wojewody [...] przy rozpoznawaniu wniosku z [...] listopada 2014 r. o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska pod nazwa "[...]" nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN - w części w jakiej wniosek ten dotyczy gruntu stanowiącego aktualnie działki ew. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], jednostki ewidencyjnej [...]. Jako że przepisy procedury administracyjnej oraz komplementarnej z nią procedury sądowo-administracyjnej wyróżniają różne postacie owej opieszałości, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagało, czy skarga dotyczy bezczynności organu wojewódzkiego, czy też przewlekłość w prowadzeniu przezeń postępowania. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym, podzielanym przez skład orzekający w sprawie, wyrażono pogląd, iż w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w sprawie istnieje stan bezczynności, czy stan przewlekłości postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). Taka kwalifikacja jest konieczna zwłaszcza wówczas, gdy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - skarżąca jednocześnie zarzuca organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania. Dekodując pojęcia "bezczynności" jak też "przewlekłości postępowania" odwołać należy się do unormowania art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w którym uregulowano instytucję ponaglenia, wskazując że służy ono jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);" oraz gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Kierując się tymi definicjami uznać zatem wypada, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia on, w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Natomiast z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Wystąpi ona zatem przede wszystkim wówczas, gdy podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, w konsekwencji czego ta pozostaje niezałatwiona, mimo formalnego nieuchybieniu terminowi podstawowemu zakończenia postępowania wskazanemu w art. 35 § 3 k.p.a., względnie dodatkowemu terminowi wyznaczonemu na zasadzie art. 36 k.p.a. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach Sąd doszedł do przekonania, że stan zwłoki w załatwieniu sprawy podlegania części dawnej nieruchomości ziemskiej obejmująca obecne działki nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], w jednostce ewidencyjnej [...], pod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN (po uchyleniu uprzednio wydanej w tym przedmiocie decyzji organu wojewódzkiego) wynikał nie tyle z braku należytej koncentracji czynności procesowych - co mogło by być uznane za przejaw procedowania jej w sposób przewlekły, ale w ogóle z przeszło dwuletniego braku jakiejkolwiek aktywności organu, co należy sklasyfikować jako stan bezczynności. Godzi się zaś zauważyć, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że po uchyleniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uprzednio wydanej w sprawie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. – co miało miejsce w dniu [...] września 2018 r., sprawa podpadania ww. części nieruchomości ziemskiej [...] pod przepis art. 2 ust. 1 li.t. e dekretu PKWN nie została załatwiona. Zakładając nawet, że termin do jej ponownego rozpoznania zaczął biec Wojewodzie od dnia zwrotu akt przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to już tylko proste zestawienie daty przekazania tych akt ([...] listopada 2018 r.) z dniem wyrokowania ([...] listopada 2021 r.) wskazuje, że postępowanie to prowadzone jest bezskutecznie od 3 lat. Przez ten czas organ nie tylko zaś nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., ale przez ponad dwa lata w ogóle nie podejmował czynności procesowych ukierunkowanych na jej załatwienie. Ślad jego pierwszej aktywności procesowej pojawił się bowiem dopiero w kwietniu 2021 r., kiedy to wystąpił (pismami opatrzonymi datą [...] marca 2021 r.) do Starostwa Powiatowego w [...] o nadesłanie aktualnego wypisu z rejestru gruntów działek ewidencyjnych, których dotyczyło postępowanie, a także zwrócił się do stron o przedłożenie wymienionych w piśmie dowodów, w tym opinii uprawnionego geodety, której zasadności żądania kwestionuje skądinąd obecnie skarżąca. Co przy tym znamienne Wojewoda, czynności te zrealizował dopiero po wniesieniu przez inicjatorów postępowania ponaglenia. Nie zareagował natomiast na przekazaną mu półtora roku wcześniej przez pełnomocnika skarżącej informację o zgodnie strony, uzasadniającą obligatoryjnym zawieszeniem postępowania administracyjnego z przyczyn opisanych w art. 97 § pkt 1 k.p.a. Uzasadniona jest zatem w tych warunkach ocena, że do chwili obecnej pozostaje on w stanie bezczynności, co implikuje po stronie Sądu obowiązek skonstatowanie tego faktu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art.149 § 1a p.p.s.a). Ta natomiast przybiera w okolicznościach niniejszej sprawy postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i dostrzegalny już na "pierwszy rzut oka" dla przeciętnego obserwatora można stwierdzić, że sposób postępowania organu stanowi drastyczne zaprzeczenie wynikającego z art. 12 k.p.a. obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Bez wątpienia zaś trzyletnia zwłoka w rozpoznaniu podania strony stanowi przykład oczywistego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej. Tym bardziej w sytuacji, gdy jest to efektem zaniechania podejmowania w sprawie przez większość tego czasu jakichkolwiek realnych działań zmierzających do zakończenia postępowania. Wyznaczając termin w jakim organ winien rozpoznać wniosek, Sąd wziął pod uwagę skomplikowaną materię sprawy w jakiej Wojewoda będzie orzekał, wymagającą do wydania rozstrzygnięcia zrekonstruowania historycznego (sprzed ponad 70 lat) stanu faktycznego, co z kolei pociąga za sobą konieczność poszukiwania w tym aspekcie stosownej dokumentacji rozproszonej w rożnego rodzaju archiwach, a po jej pozyskaniu i analizie być może także skorzystania z opinii osób dysponujących wiedzą fachową (biegłych). Uwzględniając zatem te uwarunkowania Sąd ocenił, że realnym i rozsądnym terminem w jakim możliwe jest skompletowania pełnego materiału dowodowego i zakończenia postępowania będzie termin trzech miesięcy, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 286 § 2 p.p.s.a.), a nie jak oczekiwała tego skarżąca - miesięczny. Jednocześnie wyjaśnić wypada, iż w sprawie nie mogło zostać uwzględnione żądanie zobowiązania przez Sąd organu do wyjaśnienia przyczyn opieszałości i ustalenia winnych tego stanu rzeczy. Sąd administracyjny bowiem, w celu usunięcia naruszenia prawa może jedynie stosować środki, które przewidziane są ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. art. 135 tej ustawy). Ta zaś nie przyznaje mu kompetencji do nakazywania organom administracji publicznej - w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność (przewlekle prowadzenie postępowania) - przedstawienia stronie skarżącej wyjaśnień przyczyn powstania bezczynności i ustalania osób, które ponoszą za to winę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło natomiast na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.