I SAB/Wa 128/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Anna Milicka - Stojek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skarg M. S., K. S. i F. S. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie 1. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargi w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. S., K. S. i F. S. kwotę po 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S. , K. S. oraz F. S. (dalej jako "skarżący") pismami z 9 maja 2023 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na bezczynność Wojewody Mazowieckiego (dalej jako "Wojewoda" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia ich zażalenia na postanowienie Prezydenta W. (dalej jako "Prezydent") z 19 września 2022 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. W. , ozn. jako "[...]– działka" oraz "[...]" do czasu rozpoznania wniosku o zwrot ww. nieruchomości. W jednobrzmiącym uzasadnieniu skarg skarżący wskazali, że mimo wniesienia w dniu 17 października 2022 r. zażalenia na postanowienie Prezydenta z 19 września 2022 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz mimo wystąpienia z ponagleniami do rozpoznania sprawy, nie została ona przez Wojewodę załatwiona. Wobec tego skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności Wojewody w postępowaniu zażaleniowym, zarzucając mu naruszenie art. 35 § 1, § 2 i § 3, art. 12 § 1 i § 2, a także art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775), powoływanej dalej jako "K.p.a."; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz skarżących po 4 000 zł sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2023 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz.U. z 2023 r. poz. 259); zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej skarżący wskazali, że mimo znacznego upływu czasu nie uzyskują oni orzeczenia w sprawie, zaś bezczynność w postępowaniu powoduje przedłużenie stanu niepewności/zawieszenia (wobec braku rozstrzygnięcia w terminie) i narusza ich prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Stanowi to jednocześnie o naruszeniu prawa własności skarżących, a także wiąże się z naruszeniem prawa do zwrotu lub słusznego odszkodowania w razie wywłaszczenia. Wojewoda w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie podnosząc, że postanowieniem z 18 maja 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z 19 września 2022 r. nr [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 7 listopada 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 128/23 postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 128/23 ze skargi M. S. oraz I SAB/Wa 129/23 ze skargi K. S. i I SAB/Wa 130/23 ze skargi F. S. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić pod jedną sygn. akt I SAB/Wa 128/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika zaś, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). W myśl art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności organu administracji publicznej, bądź przewlekłości postępowania, staje się bezprzedmiotowe. Sąd, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, nie może bowiem zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji, czy postanowienia. Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, Wojewodzie nie można w chwili obecnej zarzucić bezczynności, bowiem przed dniem rozpatrzenia skarg przez Sąd, tj. w dniu 18 maja 2023 r. wydał postanowienie nr [...] , którym po rozpoznaniu zażaleń skarżących oraz M. S. , utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z 19 września 2022 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Powyższe miało miejsce już po wniesieniu skargi, ale przed dniem wyrokowania. Zdaniem Sądu, wydanie przez organ tego postanowienia wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania zażalenia, nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Oczywiste jest bowiem, że organ sprawę już załatwił. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się zatem bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wydanie przez organ postanowienia po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje natomiast, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się również bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Oceniając prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania postanowienia z 18 maja 2023 r. stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucili Wojewodzie, że prowadząc postępowanie zażaleniowe nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z analizy zgromadzonego materiału dowodowego zażalenie skarżących z 17 października 2022 r. na postanowienie Prezydenta z 19 września 2022 r., przekazane przy piśmie z 21 października 2022 r., wpłynęło do Wojewody w dniu 25 października 2022 r. Postanowienie rozpoznające zażalenie wydane zaś zostało w dniu 18 maja 2023 r. Mimo tego, w ocenie Sądu, zaistniała bezczynność, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie w toku prowadzonego postępowania Wojewoda choć nie respektował zasady szybkości postępowania (rozpoznanie wniesionych zażaleń trwało ponad sześć miesięcy), to jednak, w ocenie Sądu., brak jest podstaw do stwierdzenia, że bezczynność ta ma charakter rażący. Skarżący pomijają bowiem, że prócz ich zażalenia, a które w sposób ogólny kwestionowało wydane przez Prezydenta postanowienie o zawieszeniu postępowania, zażalenie na to postanowienie wniosła również M. S. , która zarzuciła m.in. Prezydentowi pominięcie wynikającej z akt okoliczności, że wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został już rozpoznany w 2010 r. Rozpoznanie powyższych zażaleń wymagało zatem od Wojewody, prócz zbadania, czy w sprawie o odszkodowanie zagadnieniem wstępnym jest postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości, również dokonanie analizy całokształtu materiału dowodowego pod kątem zarzutów drugiego z zażaleń, a zatem, czy wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości faktycznie został rozpoznany. Sądowi z urzędu wiadome jest również, że po uzyskaniu przez skarżących informacji (z kwestionowanego w niniejszej sprawie postanowienie Prezydenta z 19 września 2022 r.) o znajdującym się w aktach wniosku W. K. z 28 grudnia 2009 r. o zwrot nieruchomości, skarżący wystąpili również z ponagleniem na niezałatwienie przez Prezydenta tej sprawy w terminie (vide akta sprawy o sygn. I SAB/Wa 146/23). Wojewoda zobligowany był zatem do podejmowania czynności jednocześnie w niniejszym postępowaniu dotyczącym dwóch zażaleń na postanowienie o zawieszeniu postępowania o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, jak i w postępowaniu dotyczącym bezczynności Prezydenta w rozpoznaniu wniosku o zwrot tej nieruchomości. Nie ulega przy tym wątpliwości, że choć z przekroczeniem terminów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, organ rozpoznał ostatecznie złożone zażalenia i nie można uznać, że przedłużone trwanie postępowania, z przyczyn przywołanych powyżej, spowodowane było złą wolą organu. Uwzględniono przy tym charakter przedmiotowej sprawy, jak i okoliczność, że w sprawie konieczne było nie tylko ustalenie, czy toczące się postępowanie o zwrot nieruchomości stanowiło zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość, ale również, czy postępowanie o jej zwrot faktycznie pozostaje w toku (czy też zostało zakończone, jak twierdziła w swoim zażaleniu inna strona postępowania). W konsekwencji Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargi oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Tymczasem, choć w rozpoznawanej sprawie, jak wskazano wyżej, organ nie respektował zasady szybkości postępowania, to jednocześnie Sąd miał na uwadze, że terminy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego nie zostały znacznie przekroczone, skarżący nie uzasadnili zaś należycie konieczności zastosowania tego szczególnego środka, a którego przyznanie stanowi uprawnienie sądu administracyjnego. Uwzględniono również charakter przedmiotowej sprawy oraz fakt, że postanowieniem z 18 maja 2023 r., mimo przekroczenia terminów, Wojewoda ostatecznie rozpoznał złożone przez skarżących zażalenie, a które to postanowienie może być przez skarżących kwestionowane przed sądem administracyjnym. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i pkt 2 sentencji. O oddaleniu skarg w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji). W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie po 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionych skarg w wysokości po 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.