I SAB/Wa 129/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2016 r. sprawy ze skargi H. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku H. W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1979 r. - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości [...] złotych; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę; 5. zasądza od Prezydenta W. na rzecz H. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. H. W., reprezentowana przez adwokata M. B., pismem z 4 stycznia 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania z wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1979, nr [...], wydaną w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [..., ozn. hip. [...]. Wskazany teren został objęty działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wskazanym uprzednio wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2011 r., nadanym faksem i otrzymanym w dniu 20 kwietnia 2011 r., H. W. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...]. Pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. organ prowadzący postępowanie zwrócił się do wnioskodawczyni o wskazanie podstawy prawnej złożonego wniosku. Następnie, w związku z zapytaniem strony o stan sprawy, w dniu 30 marca 2012 r. organ przesłał ww. stronie ponownie pisma do niej skierowane oraz wezwał do ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w Polsce. W dniu 14 września 2012 r. H. W. wniosła zażalenie do Wojewody [...] na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia orzeczenia. Pełnomocnik skarżącej adwokat M. B. w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2014 r., sprecyzował złożony wniosek i wniósł o podjęcie czynności w sprawie. W dniu 26 września 2014 r. została w postępowaniu wydana opinia prawna radcy prawnego urzędu, a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Prezydent W. wznowił przedmiotowe postępowanie. H. W. wystąpieniem z dnia 12 listopada 2015 r. złożyła kolejne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Następna czynność została podjęta przez organ prowadzący postępowanie w dniu 31 grudnia 2015 r., kiedy to zwrócił się do Ministerstwa Finansów o podanie informacji, czy H. W. lub inne osoby otrzymały odszkodowanie za ww. nieruchomość w ramach układów indemnizacyjnych zawartych z K. Ponadto poinformował strony postępowania o przyczynach nierozpoznania sprawy oraz o przewidywanej dacie rozpoznania wniosku - do dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz przesłał zażalenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 11 stycznia 2016 r. Prezydent otrzymał informację, że z dostępnej dokumentacji nie wynika by za przedmiotową nieruchomość przyznano odszkodowanie w ramach układów indemnizacyjnych. Z kolei w dniu 10 lutego 2016 r. organ poinformował strony o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze z dnia 4 stycznia 2016 r. strona zarzuciła Prezydentowi W. naruszenie art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej zwanej "kpa."), przez niezałatwienie sprawy w terminie, niepodjęcie jakichkolwiek działań, mających na celu załatwienie sprawy, a także niepoinformowanie strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz o przyczynach zwłoki. W związku z powyższym wniosła o: - uwzględnienie skargi i zobowiązanie Prezydenta W. do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, - stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. Skarżąca wskazała, że organ - pomimo wyznaczenia przez Wojewodę terminu 4 miesięcy na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia - nie podjął żadnych czynności w tym dodatkowym terminie. Dopiero wobec złożenia pisma z dnia 12 lutego 2014 r. Prezydent wznowił postępowanie. Od dnia 24 października 2014 r. nie zostały jednak podjęte żadne czynności, a organ nie rozpoznał wniosku przez prawie 5 lat. Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że pismem z dnia 10 lutego 2016 r. pełnomocnik strony został powiadomiony o możliwości zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie przed wydaniem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej określona jako "ppsa.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 ppsa., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, że mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania o przyznanie odszkodowania za grunt [...]- zasługuje na uwzględnienie. Skutkuje to zobowiązaniem organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie. W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania złożony został w kwietniu 2011 r. i do dnia wydania wyroku nie został rozpoznany – co pozostaje poza sporem. Z uwagi na to, że Prezydent nie zakończył sprawy i pozostaje w zwłoce w jej rozstrzygnięciu należało stwierdzić, że niniejsza skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest zasadna. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten jest - w ocenie Sądu - wystarczający i dający realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania orzeczenia merytorycznego zwłaszcza, że organ poinformował stronę o zgromadzeniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość stanowi rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Przedmiotowe postępowanie wznowieniowe jest bowiem prowadzone w stosunku do decyzji przyznającej odszkodowanie za grunt objęty działaniem uprzednio wskazanego dekretu warszawskiego z 1945 r. Sądowi znane są z urzędu okoliczności związane z bardzo dużą ilością spraw prowadzonych przez Prezydenta W., wynikających z powołanego aktu. Postępowania te są niewątpliwie postępowaniami skomplikowanymi, ze względu na swój historyczny charakter, co z kolei związane jest z czasochłonnym poszukiwaniem archiwalnych dokumentów. Powyższe może powodować, że zgromadzenie dokumentacji niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia w terminie, określonym w kpa., jest często obiektywnie niemożliwe. Jednak, uwzględniając wskazane okoliczności w niniejszej sprawie nie można pominąć faktu, że otrzymując wniosek o wznowienie postępowania w kwietniu 2011 r. dopiero na skutek rozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie w dniu 13 listopada 2012 r. oraz pisma z dnia 12 lutego 2014 r. precyzującego wniosek, organ w dniu 24 października 2014 r wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Przy czym jedyną czynnością jaką wówczas podjął, która bezpośrednio miała na celu rozpoznanie złożonego wniosku, było żądanie sprecyzowania go przez stronę. Jednak kiedy ono nastąpiło w lutym 2014 r. organ potrzebował kolejnych 8 miesięcy na wydanie wskazanego postanowienia. Następną czynność w postępowaniu Prezydent podjął dopiero w dniu 31 grudnia 2015 r. - czyli po upływie roku. Ponadto, mimo że w lutym 2016 r. zawiadomił stronę o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, do dnia wydania niniejszego wyroku nie poinformował Sądu o zakończeniu postępowania. Wskazany powyżej sposób prowadzenia postępowania przez organ nie pozwala uznać, że działał on w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz na bieżąco prowadził sprawę. Uwzględniając powyższe, w tym długotrwałe i nieefektywne prowadzenie postępowania, Sąd uznał za zasadnie ukaranie organu grzywną. Za najbardziej adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 ppsa., Sąd uznał kwotę jednego tysiąca złotych. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł jednak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Zasądzenie sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie Sądu powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, tj. kiedy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kpa. w szczególności, gdy po zobowiązaniu przez Sąd organu w dalszym ciągu nie rozstrzyga sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w pkt 4 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji) orzeczono zaś na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.