I SAB/Wa 13/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. C. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...], oznaczonej dawniej jako KW Nr [...] – w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w rozpatrzeniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz F. C. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz F. C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. F. C. (dalej jako: skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...], oznaczonej dawniej jako KW nr [...]. Skarżący opisał dotychczasowe postępowanie przed organem, wskazując, że toczy się ono od 70 lat i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone, brak jest również jakichkolwiek informacji o podejmowanych przez organ czynnościach zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, a także przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Zdaniem skarżącego Prezydent nie podjął żadnych czynności mających na celu zakończenie przedmiotowego postępowania i wydania rozstrzygnięcia. Organ nie zawiadomił również pełnomocnika wnioskodawcy o wszczęciu postępowania w sprawie, jak i o przyczynach tak długiej zwłoki, co stanowi ustawowy obowiązek organu w przypadku uchybienia terminowi do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) wyznaczenie Prezydentowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie wieczystego użytkowania; 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; 3) zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wnioskiem z dnia [...] maja 1948 r. F. C. wystąpił o ustanowienie prawa własności do nieruchomości. Prezydent na podstawie art. 214b ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018 poz. 2201) zamieścił ogłoszenie o złożonym wniosku i wezwał wnioskodawcę lub jego następców prawnych do zgłoszenia się do Urzędu [...] i udowodnienia swoich praw do nieruchomości. W odpowiedzi zgłosili się następcy prawni dawnych właścicieli: J. Z., I. Z., A. Z. i F. C. Prezydent zauważył, że w toku postępowania wyjaśniającego stwierdzono, iż znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w [...], Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 2001 r., sygn. akt [...] o nabyciu praw do spadku po R. R. B. i R. R. J. jest tzw. spadkiem wakującym który powinien być dziedziczony przez Skarb Państwa, zgodnie z Kodeksem Napoleona. Prezydent wskazał, iż z uwagi na obwiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Organ zwrócił również uwagę na znaczny stopień skomplikowania sprawy. Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w dniu [...] maja 1948 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynęły dwa wnioski o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), tj. wniosek nr [...] dotyczący nieruchomości przy ul. [...],[...],[...] i [...] w [...], oznaczonej KW nr [...] – dawnej "[...] Nr [...] Nr [...] oraz wniosek nr [...] dotyczący nieruchomości przy [...] w [...], oznaczonej KW Nr [...] – dawniej "[...] Nr [...] Nr Rej. Hip. [...]", będący przedmiotem niniejszej skargi. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ od ponad 70 lat nie zakończył sprawy wszczętej wnioskiem nr [...]. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącego podał, iż art. 214b ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzony został do tej ustawy na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1271), która weszła w życie dnia 17 września 2016 r. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że - wbrew stanowisku Prezydenta – F. C. wzywał organ do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...], oznaczonej dawniej jako KW [...] (dawniej nieruchomość "[...] Nr [...] [...]"), przed wejściem w życie powołanej wyżej ustawy z dnia [...] czerwca 2015 r. wprowadzającej art. 214b, a zatem przed dokonaniem przez Prezydenta ogłoszeń w trybie art. 214b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W aktach postępowania prowadzonego przez Prezydenta znajduje się bowiem pismo F. C. i M. L. z dnia [...] października 2010 r. dotyczące rozpoznania wniosków z dnia [...] maja 1948 r. nr [...] i nr [...] o ustanowienie prawa własności czasowej do opisanych w nich nieruchomości. Ponadto w aktach postępowania prowadzonego przez Prezydenta znajduje się pismo F. C. i M. L. z dnia [...] lutego 2015 r. do Prezydenta w sprawie wniosku o ustanowienie prawa wieczystego nieruchomości położonych przy ul. [...] (dawna [...] nr [...] rej. Hip. [...],[...] i [...]). Kserokopie powołanych pism z 2010 r. i 2015 r. pełnomocnik skarżącego załączył do opisanego pisma procesowego z dnia [...] lutego 2019 r., wskazując, że w związku ze stanowiskiem Prezydenta zasadnie jest dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przedmiotowych dokumentów. We wspomnianym piśmie z dnia [...] października 2010 r. F. C. i M. L. wnieśli o rozpoznanie wniosków, złożonych przez odrębne osoby, o ustanowienie prawa własności czasowej nr [...] i nr [...] poprzez wydanie w stosunku do stron postępowania decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntów, których dotyczą ww. wnioski, po uprzednim dokonaniu stosownego podziału geodezyjnego nieruchomości objętej [...] oraz następnie zawarcie ze stronami postępowania umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W piśmie tym wskazano ponadto, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...], sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1952 r. w części gruntu stanowiącego obecnie działki [...] i [...] z obrębu [...] uregulowane w księdze wieczystej [...]. Decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest ostateczna. W związku z powyższym, zdaniem stron postępowania, Prezydent zobowiązany jest rozpoznać wniosek z dnia [...] maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) nr [...], dotyczącego nieruchomości przy ul. [...],[...],[...] i [...] w [...], oznaczonej KW Nr [...] – dawniej "[...] Nr [...] Nr. Rej. hip. [...], dz.dz. [...] i [...] (obecnie część działki objętej [...]). Dalej strony postępowania wskazały, że wniosek z dnia [...] maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) nr [...], dotyczący nieruchomości przy [...] w [...], oznaczonej KW Nr [...] – dawniej "[...] Nr [...] Nr. Rej. hip. [...], dz. [...] (obecnie część działki objętej KW [...]) pomimo upływu kilkudziesięciu lat od jego złożenia do chwili obecnej nie został rozpoznany przez organ. Zatem Prezydent zobowiązany jest rozpoznać również ten wniosek. Z kolei w powołanym piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. F. C. i M. L. wnieśli o przeprowadzenie dowodu z badania akt księgi hipotecznej "[...] nr [...]" oraz akt ksiąg wieczystych oznaczonych nr [...] oraz [...] przez pracownika organu. Strony wskazały, że R. H., będąca współwłaścicielką w udziale [...] nieruchomości "[...] nr [...]", zmarła w dniu [...] lipca 1942 r. a spadek po niej w zakresie działki nr [...] nabyła F. C., zaś w zakresie działki nr [...] F. C. Powyższe następstwo zostało stwierdzone postanowieniami Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. w odniesieniu do działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] orazz lutego 1948 r. w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W związku z wydaniem powyższych postanowień dla działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] urządzony został dalszy tom księgi wieczystej [...] nr [...], zaś dla działki nr [...] dalszy tom księgi wieczystej [...] nr [...]. Natomiast wniosek dekretowy został złożony w zakresie nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] nr [...], jak i nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] nr [...] - w zakresie której nigdy nie został rozpoznany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej powoływanej jako ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako ppsa). Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie [...] czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Odnosząc poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że poza sporem jest, iż Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku F. C. z dnia [...] maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...], oznaczonej dawniej jako [...] nr [...]. Powyższy wniosek, któremu został nadany numer [...], wpłynął do organu w dniu [...] maja 1948 r. i pomimo upływu ponad 70 lat nie został rozpoznany, co stanowi o zasadności skargi. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem, że organ od ponad 70 lat nie rozpatrzył opisanego na wstępie wniosku. Okoliczność ta godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto, według Sądu, przedstawione w odpowiedzi na skargę powody, dla których Prezydent nie zakończył sprawy, nie są wystarczającym usprawiedliwieniem dla nierozpoznania wniosku. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie [...] zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej wnioskiem F. C. z dnia [...] maja 1948 r., nr [...], o przyznanie o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w [...], oznaczonej dawniej jako [...] nr [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.