I SAB/Wa 132/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. P. i I. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] i [...] ([...]) ozn. hip. "[...]" dz. nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz H. P. i I. C. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. H. P. i I. C. (dalej jako: skarżące), wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. (dalej jako: organ/Prezydent) w sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] i [...] ([...]) ozn. hip. "[...]" dz. nr [...]. Skarżące zarzuciły organowi naruszenie art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1i 3 w zw. z art. 12 kpa, polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania ww. wniosku. Skarżące wniosły o: 1) wyznaczenie Prezydentowi 14 dniowego terminu od daty uprawomocnienia się wyroku do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek odszkodowawczy; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) orzeczenie czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości; 5) zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] października 1998 r. w sprawie o zwrot bądź odszkodowanie dotyczące dwóch nieruchomości. Postępowanie dotyczące nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], pochodzącej z nieruchomości hipotecznej [...] zakończyło się decyzją wydaną przez organ w dniu [...] stycznia 2008 r., natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczące nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i [...] ([...]), ozn. hip. nr [...] "[...]", działka nr [...] do dnia wniesienia skargi nie zostało zakończone. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2018 r. wystąpiono do I. Spółka z o. o celem ustalenia dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania przedmiotową działką. Podkreślono, iż pełnomocnik stron otrzymywał do wiadomości wszelką korespondencję, a zatem jest poinformowany o jej aktualnym stanie. Ponadto wskazano, iż z uwagi na konieczność dokonania analizy zgromadzonej dotychczas dokumentacji, czy w sprawie przedmiotowej nieruchomości nie występują okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwości zakończenia niniejszej sprawy we wcześniejszym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). W myśl art. 52 § 2 ppsa (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawiało zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast po dniu 1 czerwca 2017 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostały zastąpione instytucją ponaglenia. W poprzednim brzmieniu przepisu art. 37 § 1 kpa (przed 1 czerwca 2017 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służyło zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie było dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy uprzednie złożenie przez skarżące zażalenia do Wojewody [...] uprawniało je do wniesienia przedmiotowej skargi. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, że przez pojęcie przewlekłości postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 2 kpa przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przy czym Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy i ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 kpa. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są bowiem załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie przez organ w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Odnosząc poczynione rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że poza sporem jest, iż Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] i [...] ([...]) ozn. hip. "[...]" dz. nr [...]. Powyższy wniosek wpłynął do organu w dniu [...] listopada 1998 r. i od tego momentu, zgodnie z art. 61 § 3 kpa, rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa. Tymczasem pomimo upływu prawie dwudziestu lat od dnia złożenia wniosku Prezydent nie zakończył przedmiotowego postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin trzymiesięczny dla załatwienia ww. wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie biorąc pod uwagę datę złożenia przedmiotowego wniosku (listopad 1998 r.) Sąd stwierdził, że przewlekłość prowadzonego przez Prezydenta postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Według Sądu powody, dla których Prezydent nie zakończył sprawy, przedstawione w odpowiedzi na skargę, nie są wystarczającym usprawiedliwieniem dla dotychczasowego oczekiwania na rozpatrzenie wniosku, tym bardziej, iż część wniosku (dotyczącego odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], pochodzącą z nieruchomości hipotecznej [...]) rozpoznano, wydając w dniu [...] stycznia 2008 r. decyzję przyznającą odszkodowanie. Niemniej jednak Sąd zauważa, że postępowania dotyczące nieruchomości objętych tzw. dekretem warszawskim należą do spraw niezwykle skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną gruntów [...], a ustalenie stanu prawnego nieruchomości i określenie prawidłowego kręgu stron postępowania oraz zbadanie praw podmiotowych wnioskodawców jest czasochłonne. W związku z powyższym, mimo kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art.151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa ([...] zł tytułem wpisu od skargi,). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.