I SAB/Wa 133/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2020 r. sprawy ze skargi M. J. i A. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położną w [...] przy ul. [...], ozn. jako hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. J. i A. K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] maja 2020 r. M. J. i A. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] przy rozpatrywaniu ich wniosku z [...] listopada 2018 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], ozn. jako hip. [...], objętą działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Skarga wniesiona została w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] listopada 2018 r.(który wpłynął do organu [...] grudnia 2018 r.) M. J. i A. K. wystąpili do Prezydenta [...] o ustalenie, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) dalej: "u.g.n.", odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, pismem z [...] maja 2020 r. wnieśli oni przewidziane w art. 37 k.p.a. ponaglenie, a następnie wskazaną na wstępie skargę, w której domagali się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Żądali ponadto wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny i przyznania na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a." , a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi wskazali, że pierwsze i ostatnie czynności w sprawie organ podjął w lipcu 2019 r., o których poinformował ich pismem z [...] lipca 2019 r. Niezbędne zaś dokumenty przekazali mu przy piśmie z [...] sierpnia 2019 r. Uzasadniając żądanie wymierzenie grzywny i przyznania na ich rzecz sumy pieniężnej powołali się na wypracowane na gruncie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stanowisko, że skarga na bezczynność ma na celu wymuszenie na organie podjęcie działań w sprawie oraz drugim jej celem jest rekompensata szkody i krzywdy doznanych przez skarżących w skutek trwającego od lat postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w toku postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Strony postępowania pismem z [...] grudnia 2019 r. zostały zaś poinformowane o wszelkich wystąpieniach. Zlecono także wykonanie opracowanie geodezyjne przedmiotowej nieruchomości przez geodetę uprawnionego. Podnosił nadto argument o przekazaniu [...] maja 2020 r. akt własnościowych Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] w związku z wniesionym ponagleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi [...] bezczynność przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako hip. [...] jest zasadna, choć nie wszystkie sformułowane w niej żądania zasługiwały na uwzględnienie. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem gdy w prawnie określonym terminie organ ów nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą jest nią niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przy czym aby w związku z wyznaczeniem dodatkowego terminu załatwienia sprawy organ mógł uwolnić się od zarzutu bezczynności, winien go wyznaczyć niezwłocznie po upływie podstawowego terminu zakończenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie wniosek o odszkodowanie wpłynął do organu [...] grudnia 2018 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Kancelarii Urzędu [...]. Od ww. daty rozpoczął zatem swój bieg określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Godzi się jednak zauważyć, że z uwagi na prowadzone równolegle postępowanie dekretowe, do momentu jego zakończenie nie było obiektywnej możliwości merytorycznego załatwienia sprawy odszkodowania. To natomiast zakończone zostało [...] czerwca 2019 r., kiedy Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku z [...] października 1949 r. złożonego przez E.C. i J.J. (poprzedników prawnych skarżących) o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, wydał w tym względzie negatywną decyzją nr [...]. Wprawdzie w okresie procedowania sprawy dekretowej postępowania w sprawie o odszkodowanie nie zawiesił, przez co mógłby uchylić się od zarzutu bezczynności, nie zmienia to jednak tego, że była to przeszkoda obiektywnie uniemożliwiająca jego zakończenie. Mimo jednak upływu przeszło 10 miesięcy od jej ustania do wniesienia skargi sprawy nie załatwił. Nie zakończył także postępowania do dnia wydania niniejszego wyroku (a więc przez kolejne 4 miesiące). To zaś oznacza, że w jej rozpoznaniu pozostaje w stanie bezczynności. co implikuje po stronie Sądu obowiązek wyznaczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. organowi terminu załatwienia sprawy oraz oceny, stosownie do § 1a ww. artykułu, charakteru zaistniałej zwłoki. Wyznaczając na podstawie ów termin (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu organowi akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd uwzględnił skomplikowany, historyczny charakter sprawy rozstrzyganej na gruncie art. 215 u.g.n., jak też zakres postępowania dowodowego, jaki jeszcze będzie musiał zostać przeprowadzony w przypadku potwierdzenia spełnienia przesłanek wydania decyzji pozytywnej. W takiej bowiem sytuacji organ będzie zobligowany do pozyskania dowodu z opinii uprawnionego rzeczoznawcy o wartości utraconej nieruchomości, do której strony będą z kolei mogły wnosić zastrzeżenie. Z tych względów rozsądnym i realnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania jest, zdaniem Sądu, termin trzymiesięczny. Umożliwia on przy tym zakończenie postępowania bez konieczności występowania przez stronę z kolejną skargą, mającą tym razem na celu wykazanie, że organ wyroku nie wykonał (co z kolei może także prowadzić do dalszej zwłoki, spowodowanej choćby koniecznością przekazaniem akt sprawy do Sądu). Nie ma natomiast wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta [...] w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy była efektem rażącego naruszenia prawa. Z takimi bowiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a więc celowego unikania podejmowania decyzji mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Tego zaś w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób. Prowadzone w trybie art. 215 u.g.n. postępowania odszkodowawcze są ze swej istoty postępowaniami szczególnie skomplikowanymi, a przez to także długotrwałymi. Ustalenie kluczowych elementów stanu faktycznego (odnoszących się do daty utraty możliwości władania nieruchomością przez jej byłych właścicieli, stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu), warunkujących prawidłowe zastosowanie przy załatwianiu sprawy norm prawa materialnego, wymaga wszak zgromadzenia i analizy przez Prezydenta [...] dokumentacji wytworzonej kilkadziesiąt lat wcześniej. Pozyskanie kompletnego materiału dowodowego związane więc jest z czasochłonnym jego poszukiwaniem w różnego rodzaju instytucjach, urzędach i archiwach. Tego rodzaju działania w toku postępowania organ podejmował, czego przykładem są znajdujące się w aktach pisma Biura Spraw Dekretowych [...], zawierające wystąpienia do Sadu Rejonowego dla [...] [...] wydziału Ksiąg Wieczystych, Archiwum Państwowego, Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy [...], czy pełnomocnika stron o stosowne dokumenty i informacje (vide pisma z: [...] lipca 2019 r., [...] sierpnia 2019 r. i [...] grudnia 2019 r. - k. 70-73, 90, 101 i 102 akt administracyjnych). Zważywszy więc na powyższe okoliczności, jak też skalę przekroczenia terminów ustanowionych w art. 35 § 3 k.p.a. , brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw by oceniając całokształt prowadzonego przez Prezydenta [...] postępowania przypisać mu działania (lub zaniechania) noszące znamiona rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Skoro zatem zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, brak jest także podstaw do nałożenia na organ na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sankcji finansowych w postaci grzywny czy obowiązku wypłaty skarżącym sumy pieniężnej. Stanowią one bowiem dodatkowe środki prawne, który w ocenie Sądu winny być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednego z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Taka natomiast w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W związku z czym w powyższym zakresie skarga podlegać musiała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd podjął na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło natomiast na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.