I SAB/Wa 133/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi R. L., M. L., E. L. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. stwierdza, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku z 16 lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do wydania aktu; 3. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz R. L., M. L., E. L. sumę pieniężną w kwotach po 5 000 (pięć tysięcy) złotych dla każdej z nich; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz R. L., M. L., E. L. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 4 kwietnia 2024 r. R. L., M. L. i E. L. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wobec nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] róg [...], ozn. nr hip. [...]. Skarżące wniosły o: wyznaczenie Prezydentowi m.st. Warszawy miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek dekretowy z dnia 15 lutego 1949 r.; stwierdzenie, że Prezydent m.st Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; stwierdzenie, że Prezydent m.st Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 35 777,00 złotych na rzecz każdej z nich i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismem z dnia 15 lutego 1949 r. adwokat M. G. jako pełnomocnik J. L. wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie przeniesienia prawa własności) do terenów nieruchomości [...] Hip. Nr [...] położonych przy ul. [...] róg [...], który nigdy nie został rozpoznany. Następnie pełnomocnik następców prawnych w piśmie z dnia 21 lipca 2008 r. wezwał Prezydenta m.st. Warszawy do natychmiastowego rozpoznania wniosku dekretowego z dnia 15 lutego 1949 r. Pismem z dnia 2 lutego 2011 r. pełnomocnik wnioskodawców ponownie wezwał do natychmiastowego rozpoznania wniosku dekretowego. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem Nr 127/GK/DW/11 z dnia 27 maja 2011r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne z wniosku dekretowego z dnia 15 lutego 1949 r. do czasu zatwierdzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]. Wnioskiem dnia 3 kwietnia 2017 r. pełnomocnik wnioskodawczyń wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania. Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 189/19 Prezydent m.st. Warszawy został zobowiązany do rozpoznania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania-w terminie jednego miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a ponadto stwierdzono, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 139/23 wymierzono Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych, stwierdzono, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznano od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących sumę pieniężną po 1000 (tysiąc) złotych na rzecz każdej ze skarżących. Postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy Nr 38/SD/2023 z dnia 17 stycznia 2023 r. organ ten podjął z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku dekretowego z dnia 15 lutego 1949 r. Prezydent m.st. Warszawy w treści uzasadnienia postanowienia o podjęciu postępowania wskazał, że podstawę do podjęcia przez niego postępowania stanowiło pismo otrzymane w dniu 30 grudnia 2020 r. z Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy, w którym poinformowano organ, że postępowanie podziałowe dz. nr [...] zostało zakończone bez wydania decyzji w sprawie podziału. Tym samym Prezydent m.st. Warszawy przyznał, iż postępowanie z wniosku dekretowego z dnia 15 lutego 1949 r. pozostawało bezzasadnie zawieszone przez blisko 12 lat. Skarżące podniosły, że po podjęciu postępowania organ podejmował czynności sporadycznie w znacznym, odstępie czasu, czego dowodzi pismo Prezydenta z dnia 25 stycznia 2024 r., w którym organ wskazał, iż pismem z dnia 25 stycznia 2024 r. wystąpił do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego m.st. Warszawy o wydanie opinii, czy istnieje możliwość oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W dniu 22 marca 2024 r. skarżące złożyły ponaglenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie opisując dotychczasowy przebieg postępowania. Prezydent przy piśmie z 4 listopada 2024 r. nadesłał do Sądu decyzję z 30 października 2024 r. nr 928/SD/2024 r., którą, po rozpoznaniu wniosku dekretowego, odmówił skarżącym przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność organu ma więc na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności organu administracji publicznej, bądź przewlekłości postępowania, staje się bezprzedmiotowe. Sąd, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, nie może bowiem zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji, czy postanowienia. Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, Prezydentowi nie można w chwili obecnej zarzucić bezczynności, bowiem przed dniem rozpatrzenia skargi przez Sąd, tj. w dniu 30 października 2024 r. wydał decyzję, którą, po rozpoznaniu wniosku dekretowego z 15 lutego 1949 r. odmówił skarżącym przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Powyższe miało miejsce już po wniesieniu skargi, ale przed dniem wyrokowania. Zdaniem Sądu, wydanie przez organ tej decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego, nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Oczywiste jest bowiem, że organ sprawę już załatwił. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się zatem bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje natomiast, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się również bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Oceniając zatem przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby jednak wyjaśnić okresy bezczynności organu, należy zwrócić uwagę na kilka etapów niniejszego postępowania, a mianowicie: 1) etap wstępny, tj. od 21 kwietnia 2008 r. (kiedy organ został powiadomiony przez pełnomocnika skarżących o nierozpoznaniu wniosku dekretowego z 15 lutego 1949r.) do 27 maja 2011 r., tj. do wydania postanowienia o zawieszeniu z urzędu postępowania z wniosku dekretowego, a zatem okres ponad trzech lat. W tym okresie Prezydent podjął zaledwie 3 czynności i to w znacznych odstępach czasu, tj. w dniu 24 sierpnia 2009 r. (a zatem po 16 miesiącach od powiadomienia o niezałatwieniu wniosku dekretowego), wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy Mokotów o uzupełnienie akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości (dokumenty te wpłynęły w dniu 8 września 2009r.); w dniu 11 września 2009r. wystąpił do Wydziału Budownictwa i Architektury w Dzielnicy Mokotów wnosząc o wydanie opinii urbanistycznej, czy w studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy i w przyszłym planie przewiduje się zmianę dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości, która będzie kolidować z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżących. (odpowiedź wpłynęła w dniu 12 listopada 2009 r.), zaś w dniu 25 maja 2011 r. zwrócił się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomości w Dzielnicy Mokotów o rozważenie możliwości podziału przedmiotowej działki w celu wydzielenia gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej. W dniu 27 maja 2011 r. zawieszono następnie przedmiotowe postępowanie. 2) etap zawieszenia postępowania, tj. od 27 maja 2011 r. (daty wydania postanowienia o zawieszeniu) do podjęcia postępowania w dniu 17 stycznia 2023 r., tj. około 12 lat. Przede wszystkim odnosząc się do tego okresu wskazać należy, że zgodnie z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Inaczej mówiąc, ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możliwość powstania bezczynności lub przewlekłości związanych z upływem terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 czerwca 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 22/23, LEX nr 3627520). Nie jest zatem skuteczne zarzucanie organowi bezczynności lub przewlekłego postępowania dopóki we właściwym trybie nie zostanie albo wzruszone ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania lub nie zostanie podjęte postępowanie. W konsekwencji, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, brak było podstaw w obecnie prowadzonej sprawie, jak chciałyby tego skarżące, dokonywanie przez Sąd oceny okresu zawieszenia postępowania, w tym badanie, czy organ w sposób przewlekły nie podejmował go. Przede wszystkim należy tu zwrócić uwagę, że okoliczność nierozpoznawania przez Prezydenta wniosku skarżących o podjęcie zawieszonego postępowania była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, który to prawomocnym wyrokiem z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 189/19, na skutek ich skargi, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania ww. wniosku w terminie jednego miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie, z uwagi na niewykonywanie ww. wyroku, wyrokiem z 9 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 139/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 3000 zł; stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał od Prezydenta na rzecz skarżących sumę pieniężną po 1000 zł na rzecz każdej z nich. W konsekwencji bezczynność organu w ww. przedmiocie poddana została już ocenie w prawomocnych wyrokach, zaś skarżącym w ostatnim z tych wyroków zrekompensowano krzywdę (w formie sumy pieniężnej), jakiej doznały w związku z bezczynnością organu (wyrok ten nie został przy tym przez nie zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego); 3) etap po podjęciu postępowania, tj. od 17 stycznia 2023 r. do wydania decyzji kończącej postępowanie w dniu 30 października 2024 r., tj. 1 rok i 9 miesięcy. W tym okresie zwrócić uwagę należy jednak na okoliczność, że zaraz po podjęciu postępowania - od 19 stycznia 2023 r. do 22 sierpnia 2023 r., tj. 7 miesięcy, oryginały akt znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie ze skargą na niewykonanie wyroku z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 189/19. Choć co do zasady zgodzić się należy ze skarżącymi, że po przekazaniu akt organ nie był zwolniony z obowiązku pozyskiwania materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy, to jednak zwrócić należy uwagę, że prócz wskazywanego przez nie pisma z 25 stycznia 2024 r. skierowanego już po zwrocie akt do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego m.st. Warszawy (odpowiedź wpłynęła w dniu 21 lutego 2024 r.), Prezydent w dniu 22 maja 2023 r. uzyskał również opinię geodezyjną wykonaną na podstawie umowy z 3 sierpnia 2022 r. i zlecenia z 27 lutego 2023 r. Zatem i w ww. okresie podejmował czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego, niemniej jednak ich liczba (dwie), jak i podejmowanie ich w znacznych odstępach czasu, a co najistotniejsze, mimo poinformowania skarżących w dniu 7 maja 2024 r. o zgromadzeniu materiału dowodowego, wydanie decyzji dopiero w dniu 30 października 2024 r. (na skutek obecnie rozpoznawanej skargi na bezczynność), wskazuje, że organ nie respektował w tym okresie podstawowych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, że oceniając (z przyczyn szczegółowo wyjaśnionych wcześniej) okres bezczynności organu w etapie wstępnym -od 21 kwietnia 2008 r. do 27 maja 2011 r. (tj. ponad 3 lata), jak i po podjęciu postępowania - od 17 stycznia 2023 r. do 30 października 2024 r. (tj. 1 rok i 9 miesięcy) Sąd uznał, że Prezydent działał w sprawie opieszale i nieskutecznie co przedłużyło termin jej załatwienia. W orzecznictwie sądowadministracyjnymi podkreśla się natomiast, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Postępowanie niniejsze prowadzone było bowiem z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. W konsekwencji w ocenie Sądu, uzasadnione jest również przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 5000 zł dla każdej z nich, jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie wniosku dekretowego. Określając wysokość sumy pieniężnej Sąd wziął pod uwagę, że bezczynność organu w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co niewątpliwie narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Z drugiej strony Sąd wziął pod uwagę, że organ ostatecznie zakończył postępowanie decyzją z 30 października 2024 r., a zatem brak jest konieczności dyscyplinowania go do podjęcia działań. Zdaniem Sądu, kwota przyznanej na rzecz skarżących sumy pieniężnej (mając na uwadze ww. okresy bezczynności i przewlekłości trwające łącznie prawie 5 lat) będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu, pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Podkreślić jednocześnie należy, że zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zrekompensowanie skarżącym oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. Wyższą, niż zasądzona, sumę pieniężną (skarżące w skardze wskazywały na ponad 35000 zł) Sąd uznał za zbyt wygórowaną, a kwota przyznana stanowi adekwatną rekompensatę za niedogodności, jakich skarżące doznały w związku z zaniechaniami, których dopuścił się organ. Jednocześnie Sąd uznał za niezasadne przyznanie skarżącym sumy pieniężnej za okres oczekiwania na podjęcie zawieszonego postępowania, ponieważ jak już wskazano powyżej, wyrokiem z 9 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 139/23 skarżącym przyznano już od Prezydenta sumę pieniężną po 1000 zł na rzecz każdej z nich i wyrok ten na skutek jego niezaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego stał się prawomocny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i pkt 2 wyroku. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Na ww. koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.