I SAB/Wa 134/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] hip. [...] dawny [...], pierwotny [...] stanowiącej połowę osady włościańskiej zapisanej pod numerem [...], w tabeli likwidacyjnej wsi [...] – w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz [...] solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] pismem z [...] marca 2019 r. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie nierozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] hip. [...] dawny [...], pierwotny [...] stanowiącej połowę osady włościańskiej zapisanej pod numerem [...], w tabeli likwidacyjnej wsi [...]. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, wnieśli o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej w kwocie po 5.000 zł. Skarżący wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazali, że [...] stycznia 1949 r. został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Podnieśli, że pomimo czynności podejmowanych przez następców prawnych dawnych współwłaścicieli organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Pismem z [...] marca 2019 r. skarżący wnieśli zażalenie na niezałatwienie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Podnieśli, że mając na uwadze rażący charakter zwłoki organu w rozpoznaniu sprawy oraz obawę, że bez ukarania organu grzywną i jednoczesnego przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej na ich rzecz wyrok Sądu nie zostanie wykonany. Zdaniem skarżących, bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku sprzed przeszło 70 lat, uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości, jako adekwatne zadośćuczynienie za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy i utratę korzyści jakimi dysponowaliby od 70 lat, gdyby decyzję wydano w terminie określonym przepisami k.p.a. Zaznaczyli, że w toku postępowania Prezydent nie przedstawił okoliczności, które stan bezczynności mogłyby usprawiedliwiać, a za taką nie sposób uznać ilości spraw wpływających do organu. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w toku postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego koniecznym jest, m.in.: skontrolowanie dokumentów stwierdzających nabycie spadków; skontrolowanie dokumentów przenoszących roszczenia, w tym badanie zdolności do czynności prawnych stron; sprawdzenie czy istnieją przesłanki uzasadniające objęcie wnioskodawców lub ich następców prawnych układami indemnizacyjnymi; wykonanie opinii geodezyjnej przez geodetę uprawnionego w przedmiocie rozliczenia powierzchni gruntu w działkach ewidencyjnych celem sprawdzenia, czy nieruchomość hipoteczna pokrywa się z obecnymi granicami działek ewidencyjnych; uzyskanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że pismem z [...] marca 2019 r. akta przedmiotowej nieruchomości zostały wysłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w związku z zażaleniem skarżących, które do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę nie zostało rozpatrzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) powoływanej dalej jako P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności organu, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 t.j.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że Prezydent [...] pozostaje w bezczynności. Od daty wpływu wniosku do organu do dnia wyrokowania organ nie rozpoznał wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Jak wynika z akt sprawy [...] kwietnia 2010 r. wpłynął wniosek następcy prawnego byłych właścicieli nieruchomości - [...] o udostępnienie informacji w sprawie. Pismem z [...] października 2010 r. organ poinformował [...], że wniosek dekretowy nie został jeszcze rozpoznany, jednocześnie wezwał do dostarczenia kopii prawomocnego postanowienia sądu o nabyciu spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym [...]. W dniu [...] września 2014 r. została sporządzona opinia geodezyjna dotycząca nieruchomości hip nr [...], dawny [...], pierwotny [...], której właścicielem był [...]. Opinia dotyczyła określenia powierzchni nieruchomości i oznaczenia działek ewidencyjnych wchodzących w jej skład. W dniu [...] lutego 2015 r. do organu został złożony odpis postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] października 2014 r., sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia praw do spadku po [...]. Działania organu uznać należy za nieskuteczne, skoro do dnia orzekania przez Sąd, organ nie zgromadził niezbędnej dokumentacji oraz nie wydał decyzji. Przez długie okresy czasu nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że organ pozostaje w stanie bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu skutecznych działań zmierzających do załatwienia sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Nie jest okolicznością usprawiedliwiającą brak działania w sprawie duża ilość wniosków oraz innych spraw wpływających do organu. Kwestie sposobu organizacji pracy i wykorzystania kadr pozostają poza oceną Sądu i nie mogą stanowić okoliczności zwalniających organ od terminowego załatwiania spraw. Z przyczyn wyżej wskazanych stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia postępowania. Zdaniem Sądu czteromiesięczny termin na załatwienie sprawy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy jest terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron. Sąd uznał, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Poza sporem jest, że organ do dnia wyrokowania nie wydał orzeczenia w sprawie, a przez długie okresy czasu nie podejmował żadnych czynności. Sąd nie uwzględnił żądania skarżących o wymierzenie organowi grzywny. Wskazać trzeba, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco – represyjnym. Powinien on być stosowany w sytuacjach, gdy istnieje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nie będzie respektował obowiązków wynikających z K.p.a. Taka sytuacja na obecnym etapie nie zachodzi. Poza tym uznanie rażącej bezczynności jest na datę orzekania wystarczającą dolegliwością dla organu mobilizującą go do wydania decyzji. Nie bez znaczenia jest także fakt, że strony w znacznych odstępach czasu przedkładały postanowienia spadkowe, celem wykazania następstwa prawnego. Dopiero w 2015 r. zostało złożone postanowienie spadkowe po [...] (przeprowadzone w 2014 r., a spadkodawca zmarł w 1940 r.) pomimo, że wezwanie do złożenia postanowienia było wystosowane przez organ do strony w 2010 r. Z wyżej podanych przyczyn Sąd w tej części skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). Także, m.in. z powyższych przyczyn Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o przyznanie sumy pieniężnej. Poza tym wskazać należy, że suma pieniężna powinna, być przyznawana, kiedy istnieje uzasadniona obawa, że bez zastosowania tej sankcji organ sprawy nie załatwi. Suma poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 P.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić trzeba, że przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. W ocenie Sądu z treści skargi, nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy lub szkody którą należałoby zrekompensować. Podnoszone utracone korzyści, z powodu nierozpoznania wniosku, jako zdarzenie przyszłe i niepewne nie uzasadniają przyznania sumy pieniężnej. Z powyżej omówionych przyczyn Sąd w tej części skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). Mając na uwadze wszystkie wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a P.p.s.a. (pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku) i art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt 4 sentencji). Na powyższe koszty składają się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł.