I SAB/Wa 137/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku Huberta Massalskiego o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...] ozn. w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...] m2 z działki ewidencyjnej nr [...] - cz., obręb [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 9.000 (dziewięć tysięcy) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz H. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] maja 2019 r. H. M. dalej "skarżący", złożył skargę na przewlekle prowadzone przez Prezydenta [...] postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ulicy [...], o pow. [...] m2 oznaczonego jako działka o nr ew. [...] cz, hip [...]. Domagał się stwierdzenia przewlekłości postępowania o charakterze rażącym, wymierzenia organowi grzywny, zasądzenie na rzecz skarżącego zadośćuczynienia i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że od 9 lat organ nie może wydać decyzji w tej sprawie mimo, że wcześniej decyzją nr [...] z [...] września Prezydent [...] orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do działek o nr ew. [...] i [...], pozostawiając kwestię ustanowienia tego prawa do pozostałej części nieruchomości do odrębnego rozstrzygnięcia. W kwestii żądania grzywny wskazał, że grzywna służy zmobilizowaniu organu do wydania decyzji natomiast co do żądania zadośćuczynienia stanowi rekompensatę za szkody i krzywdy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując że nie wydanie rozstrzygnięcia wynika ze skomplikowanego charakteru sprawy (nieruchomość dekretowa), zmieniających się przepisów prawa i poglądów orzeczniczych a nadto zainteresowania tą sprawą innych organów (Prokuratury, Komisji Weryfikacyjnej). Poza tym do chwili obecnej toczy sią postępowanie wywołane sprzeciwem prokuratora regionalnego odnośnie decyzji którymi przyznano prawo użytkowania wieczystego (decyzja z [...] stycznia 2009 r. Prezydenta [...] nr [...] i [...] z [...] września 2011r.) do części nieruchomości przy ulicy [...]. Rozstrzygnięcia w tych sprawach mogą mieć znaczenie w tej sprawie. Poza tym pismem z [...] maja 2020 r. organ określił termin zakończenia sprawy do [...] sierpnia 2020 r. Wskazano na niewyczerpanie trybu o jakim mowa w art. 52 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (D.U. 2019, poz. 2325), dalej "ppsa". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.),- dalej jako "ppsa", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu (52 § 1 i 2 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał tok instancyjny, poprzez złożenie ponaglenia pismem z [...] kwietnia 2020 r. Uprawniało to do wystąpienia ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego i czyniło niezasadnym zarzut braku wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "kpa", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności/przewlekłości w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął niezbędnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wniosek przedmiotem rozstrzygnięcia był wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej, co do której stwierdzono nieważność decyzji o odmowie przyznania własności czasowej. Decyzją nr [...] z [...] września 2011 r. Prezydent [...] ustanowił prawo użytkowania do części nieruchomości natomiast co do gruntu o pow. [...] m2 pozostawił wniosek do rozpoznania odrębną decyzją. Od daty wydania tej decyzji organ nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie ani nie podjął innej czynności w związku z toczącym się postępowaniem ze sprzeciwu Prokuratora. Przy czym, zdaniem Sądu fakt, że akta były wypożyczane do różnych organów nie oznacza, że organ merytoryczny nie miał obowiązku prowadzenia postępowania głównego. Wskazywana kwestia zależności niniejszego postępowania od postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego powinna być rozstrzygana przy rozważeniu możliwości zawieszenia postępowania. Poza tym organ przez tyle lat nie informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym. Uczynił to dopiero [...] maja 2020 r. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ przekroczył termin określony w art. 35 kpa zaś w toku postępowania nie informował strony o nierozpatrzeniu sprawy w terminie ze wskazaniem dodatkowego terminu w trybie art. 36 kpa i dotychczas nie wydał decyzji w sprawie. Oznacza to, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W takiej sytuacji na podstawie art. 149 § 1 ppsa Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Przepis art. 149 § 1a ppsa zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenie czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wobec stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego przez Ministra Budownictwa decyzją z [...] listopada 2006 r. i koniecznością rozpoznania tego wniosku na nowo organ do chwili obecnej a więc przez 14 lat nie rozpoznał wniosku dekretowego w omawianej części. Taki sposób działania organu godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa) i prowadzi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa), co stanowi podstawę do uznania, że organ w sposób rażący naruszył podstawowe przepisy postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że konieczne jest w takiej sytuacji wymierzenie grzywny w wysokości 9 000 zł w celu zdyscyplinowania organu do wydania decyzji. Grzywna w takim rozmiarze spełni swe cele dyscyplinująco-represyjne. Sąd uwzględnił przy jej wymiarze znaczny okres przekroczenia terminu do załatwienia sprawy mając przekonanie że skłoni ona organ do szybkiego załatwienia sprawy. Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 ppsa. Skarżący poza powołaniem się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie wykazał aby z tytułu niewydania decyzji poniósł szkodę, tym bardziej że uzyskał już prawo użytkowania wieczystego do części tej nieruchomości a pozostała część stanowi jedynie [...] m2. Suma pieniężna ma stanowić swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę jaką strona doznała wskutek wadliwego działania organów administracji publicznej. A skoro tak to wniosek o jej przyznanie powinien zawierać uzasadnienie tej krzywdy która powinna być skonkretyzowana i obiektywnie weryfikowalna. Samo zatem długotrwałe prowadzenie postępowania administracyjnego nie jest wystarczającą okolicznością która uzasadniałby przyznanie Skarżącemu tej sumy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 120, 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i ppsa orzekł jak w punkcie 1, 2, 3 sentencji oddalając jednocześnie w pkt 4 wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej. O kosztach Sąd orzekł w pkt 5 na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz.1801). Na koszty składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł i 480 zł zasądzone tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego