I SAB/Wa 137/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu 1 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. L., T. L. i M. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do wydania decyzji; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku E. L. i J. L. z [...] września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [... ]przy ul. [...], hip. nr [...]; 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz T. L., T. L. i M. W. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] maja 2021 r. T. L.(1), T. L. (2) i M. W. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta [...] (dalej też jako organ/prezydent) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], ozn. hip nr [...]. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości został złożony [...] sierpnia 1948 r. Decyzją z [...] marca 1968 r. Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji [...] marca 1968 r. w części. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2014 r. Powyższa konfiguracja oznacza, że wniosek z [...] sierpnia 1948 r. "odżył" w zakresie w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji z [...] marca 1968 r. i pozostaje do rozpoznania przez Prezydenta [...], który zobowiązany był wydać decyzję w terminach określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa). Pomimo tego organ dotychczas nie wydał decyzji w sprawie. Skarżący wnieśli o wyznaczenie Prezydentowi [...] miesięcznego terminu na rozpatrzenie sprawy, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w sprawie podejmowane są czynności zmierzające do jej rozstrzygnięcia, m.in. [...] kwietnia 2020r. zlecono uprawnionemu geodecie wykonanie opracowania geodezyjnego, które wpłynęło do organu [...] marca 2021 r. Ponadto prezydent podniósł, że postępowania dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie [...] (Dz.U. z 1945 r., nr 50, poz. 279, dalej jako dekret) należą do spraw szczególnie skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter oraz złożoną sytuację prawną gruntów [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000). Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1968 r. nr [...] w zakresie dotyczącym nieruchomości komunalnych zostało wydane z naruszeniem prawa w części odnoszącej się do udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], związanego z własnością lokali nr [...], wobec wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych, a w pozostałym zakresie stwierdziło jego nieważność. Tym samym wniosek z [...] sierpnia 1948 r. (data wpływu do organu: [...] września 1948 r.) powraca do rozpoznania przez Prezydenta [...] w zakresie w jakim stwierdzono nieważność decyzji z [...] marca 1968 r. Prezydent był zatem zobowiązany wydać decyzję w terminach określonych w art. 35 kpa. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] organ zawiesił z urzędu postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2019 r. Postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło powyższe postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania. Pismem z [...] kwietnia 2020 r. organ zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości, poinformował pełnomocnika skarżących o stanie sprawy oraz wypożyczył akta na wniosek Ministra Rozwoju. Zlecone opracowanie geodezyjne wpłynęło do organu [...] marca 2021 r. Postanowieniem z [...] maja 2021 r. nr [...] Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem z [...] sierpnia 1948 r. do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania i wykazania następstwa prawnego po M. G. i M. Z.. Z uwagi na zawieszenie postępowania administracyjnego żądanie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) jest bezprzedmiotowe, albowiem na gruncie obowiązujących przepisów sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w ramach skargi na bezczynność organu, co skutkuje umorzeniem postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Nie zwalnia to jednak Sądu od rozpoznania skargi w pozostałym zakresie. W ocenie Sądu w okresie poprzedzającym zawieszenie postępowania organ dopuścił się bezczynności. Decyzję z [...] kwietnia 2019 r. organ otrzymał [...] kwietnia 2019 r. W okresie do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania [...] lutego 2020 r. nie zostały podjęte żadne czynności. Postanowienie z [...] marca 2020 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia z [...] lutego 2020 r. organ otrzymał [...] kwietnia 2020 r. W okresie do wydania kolejnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, tj. do [...] maja 2021 r. czynności zmierzające bezpośrednio do wydania decyzji zostały podjęte jedynie przy piśmie z [...] kwietnia 2020 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ przekroczył terminy określone w art. 35 kpa. Pierwszą czynność w sprawie prezydent podjął po upływie ponad dziesięciu miesięcy od otrzymania decyzji z [...] kwietnia 2019 r. ponad rok po wpływie wniosku, zawiadomienia w trybie art. 36 kpa organ skierował do strony tylko raz, z opóźnieniem. W okresie od [...] kwietnia 2020 r. do [...] maja 2021 r. podjęta została tylko jedna czynność zmierzająca do wydania decyzji. Uzasadnia to stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z [...] września 1948r. W ocenie Sądu bezczynność prezydenta nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że jako okres bezczynności organu nie można zaliczyć okresów zawieszenia postępowania, tj. od [...] lutego 2020 r. do [...] marca 2020 r. i od [...] maja 2021 r. Należy też mieć na uwadze, że [...] kwietnia 2020 r. organ utracił akta sprawy w związku z ich wypożyczeniem do Ministra Rozwoju, co niewątpliwie utrudniło podejmowanie dalszych czynności. Przedmiotowe akta nie zostały następnie zwrócone do organu, a zostały przesłane bezpośrednio do Sądu [...] sierpnia 2021 r. – po wezwaniu przez Sąd. Nie można też pominąć faktu, że niemal rok zajęło wykonanie zleconego przez organ opracowania geodezyjnego. Należy mieć na uwadze, że jako okres bezczynności organu nie może zostać uznany okres między [...] marca 2020 r. a [...] maja 2020 r. – z uwagi na brzmienie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) i ustawy ją zmieniającej z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) oraz art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach (Dz.U. z 2020 poz. 875). Ponadto Sądowi z urzędu jest wiadomym, że nadal trwająca pandemia koronawirusa COVID-19 spowodowała znaczące utrudnienia w pracy organów, co może częściowo tłumaczyć opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy. Sądowi jest również z urzędu wiadomym, że sprawy dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu cechują się znacznym stopniem skomplikowania i rozbudowanym stanem faktycznym, wymagają ustalania stanu prawnego nieruchomości na kilkadziesiąt lat wstecz, a jednocześnie Prezydent [...] prowadzi znaczną ilość takich spraw jednocześnie. To również może częściowo tłumaczyć opóźnienia w rozpatrzeniu sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt 1 sentencji), na podstawie 149 § 1 pkt 3 ppsa oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z [...] września 1948 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 i 3 sentencji) oraz orzekł o zwrocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji) stosownie do art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) Wyrok uwzględnia art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) i ustawy ją zmieniającej z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) oraz art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach (Dz.U. z 2020 poz. 875). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.