I SAB/Wa 138/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. w W. na bezczynność Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa w przedmiocie rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] do rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami tego organu z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt [...]; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz skarżącej J. Sp. z o.o. w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. J. Sp. z o.o. w W. (dalej jako: skarżąca) wstąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (dalej jako: organ/Komisja) w rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzjami Komisji z dnia [...] września 2017 r. w postępowaniu rozpoznawczym o sygn. [...]. Skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego podkreślając zasadność skargi i wskazała, że Komisja naruszyła art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Komisji do wydania decyzji w postępowaniu rozpoznawczym o sygn. [...] w terminie 7 dni od daty doręczenia wyroku; 2) stwierdzenie, że Komisja dopuściła się rażącej bezczynności; 3) wymierzenie Komisji grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa; 4) zasądzenie od Komisji na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Odpowiadając na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podniosła, że w dniu [...] marca 2018 r. orzekła o umorzeniu postępowania z wniosków jednej ze stron postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzjami Komisji z dnia [...] września 2017 r. Ponadto w dniu [...] marca 2018 r. Komisja wszczęła także postępowania o zmianę swoich decyzji z dnia [...] września 2017 r. Następnie w dniu [...] marca 2018 r. wydała decyzje o zmianie swojej decyzji z dnia [...] września 2017 r. uchylającej w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] i odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany swojej decyzji uchylającej w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] i umarzającej postępowanie. Konkludując Komisja podkreśliła, iż po wpłynięciu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy podejmowała szereg koniecznych czynności procesowych i niezasadne jest stawianie jej zarzutu bezczynności. Ponadto sprawa została załatwiona w nowym terminie do dnia [...] marca 2018 r., który został wyznaczony przez Komisję pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa, której art. 3 § 2 pkt 8 stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). W myśl art. 52 § 2 ppsa przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przy czym zgodnie art. 37 § 1 pkt 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest zatem dopuszczalne, gdy strona uprzednio wyczerpała ww. tryb przewidziany w art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Skarżąca ze stosownym ponagleniem wystąpiła do Komisji pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., a tym samym wyczerpała wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Zgodnie z brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe. Skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, to Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zd. pierwsze ppsa, tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Komisja po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność organu rozpoznała wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzjami Komisji z dnia [...] września 2017 r. w postępowaniu rozpoznawczym o sygn. [...]. W dniu [...] marca 2018 r. orzekła o umorzeniu postępowania z wniosków jednej ze stron postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzjami Komisji z dnia [...] września 2017 r. W dacie orzekania przez Sąd nie pozostawała zatem w bezczynności, a więc postępowanie sądowoadministracyjne stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu (pkt 2 sentencji wyroku). Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12; cbois.nsa.gov.pl.). Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że mimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w k.p.a., bezczynność w rozpoznaniu ww. wniosków, choć naganna, nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem duży stopień skomplikowania sprawy i obszerność jej materiału dowodowego. Ponadto z akt sprawy wynika, że organ czynił intensywne działania w celu zakończenia postępowania bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie Komisja informowała strony postępowania o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazywała nowy termin jej załatwienia, czym wypełniła obowiązek wynikający z art. 36 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek o charakterze represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie zaszła. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.