I SAB/Wa 142/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących [...] solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] (dalej jako "skarżące") pismem z [...] marca 2019 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent/organ") postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Skarżące wniosły o : zobowiązanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Prezydenta [...] do wydania decyzji w sprawie w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie na podstawie art. 55 § 2 ppsa grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 kpa w przypadku zaistnienia sytuacji określonej w art. 54 § 2 ppsa; wymierzenie na podstawie art. 149 § 2 ppsa grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 kpa; przyznanie na podstawie 149 § 2 ppsa od Prezydenta [...] na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 kpa; zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżące wskazały, że decyzją z [...] marca 2015 r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1960 r., nr [...] jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność [...]. Decyzją z [...] września 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1960 r., numer [...] w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. Skarżące wskazały, że w związku z powyższym wniosek o przyznanie własności czasowej złożony przez poprzedników prawnych skarżących pozostaje obecnie nierozstrzygnięty w zakresie działek nr. [...]. W dniu 19 czerwca 2018 r. skarżące wniosły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie wraz z wnioskiem o jak najszybsze zakończenie postępowania i załatwienie sporawy dotyczącej rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło organowi termin do 30 listopada 2018 r. Skarżące wskazały, że nie zostały podjęte żadne czynności w sprawie pomimo upływu wyznaczonego terminu. Skarżące podały jednocześnie, że pismem z [...] marca 2017 r. organ wskazał, że w celu wydania decyzji niezbędne jest przeprowadzenie czynności polegających na uzyskaniu mapy od uprawnionego geodety i aktualnych wypisów z ewidencji gruntów z Delegatury Biura Geodezji i Katastru; uzyskaniu z Biura Architektury i Planowania przestrzennego informacji czy w przyszłym planie przewiduje się zmianę dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu przedmiotowych nieruchomości, która będzie kolidować z ustanowieniem użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli, w trybie art. 7 Dekretu; uzyskanie informacji z Ministerstwa Finansów, czy dawnym właścicielom nieruchomości ewentualnie jej następcom prawnym, bądź jakiejkolwiek innej osobie fizycznej lub prawnej zostało wypłacone odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie umów indeminizacyjnych zawartych pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a państwami trzecimi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z [...] kwietnia 2019 r. Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...] zwróciło się do Archiwum Państwowego w [...] o przekazanie informacji, jakie było przeznaczenie terenu przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz do SĄdu Rejonowego dla [...] o odpis z wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II księgi hipotecznej. Organ wskazał, że pełnomocnik stron został poinformowany o aktualnym stanie sprawy. Organ stwierdził także, iż akta sprawy na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony, pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, co znacząco utrudnia rozpoznanie sprawy gdyż nie jest możliwym prowadzenie przedmiotowych postępowań wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Ponadto o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować wyłącznie aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania, Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie od 27 września 2016 roku, kiedy to wpłynęła do Prezydenta [...] decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r., w której stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1960 r., numer [...] w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa – dotyczącej działki ew. nr [...] (decyzja z [...] marca 2015 r. w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1960 r., nr [...] jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność [...]) wniosek poprzedników prawnych skarżących z [...] maja 1949 o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], nie został rozpoznany. Jak wynika z akt sprawa nie została załatwiona do dnia wyrokowania o bezczynności przez sąd pomimo uprzedniego już wyznaczenia terminu do jej załatwienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Termin ten upłynął 30 listopada 2018 r. Organ zatem prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, gdyż do dnia dzisiejszego nie rozpoznał przedmiotowego wniosku. Z akt sprawy wynika, że pismami z [...] marca 2017 r. organ zwrócił się Delegatury Biura Geodezji i Katastru celem uzyskania mapy od uprawnionego geodety i aktualnych wypisów z ewidencji gruntów, do Biura Architektury i Planowania przestrzennego w celu uzyskani informacji czy w przyszłym planie przewiduje się zmianę dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu przedmiotowych nieruchomości , która będzie kolidować z ustanowieniem użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli, w trybie art. 7 Dekretu; do Ministerstwa Finansów z pytaniem czy dawnym właścicielom nieruchomości ewentualnie jej następcom prawnym, bądź jakiejkolwiek innej osobie fizycznej lub prawnej zostało wypłacone odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie umów indemnizacyjnych zawartych pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a państwami trzecimi. Jednakże, co wynika z akt, odpowiedzi na powyższe zapytania wpłynęły do organu już w marcu i kwietniu 2017 r. Od tego momentu organ nie podejmował żadnych czynności do 18 kwietnia 2019 r. kiedy to zwrócił się z pismami do Archiwum Państwowego w [...] o przekazanie informacji, jakie było przeznaczenie terenu przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz do Sadu Rejonowego dla [...] o odpis z wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II księgi hipotecznej. Okoliczność, że akta znajdują się organach naczelnych w związku z koniecznością rozpoznania skarg i ponagleń stron nie jest okolicznością w pełni sanującą działanie organu. Z chronologii akt wynika, że organ podejmuje działania na skutek skarg i zażaleń składanych przez skarżące. Tak było w 2017 r.(pismo z [...] marca 2017 r. po wpłynięciu zażalenia z [...] lutego 2017r.) i tak też stało się obecnie (pismo z [...] kwietnia 2019 po wpłynięciu skargi z [...] marca 2019 r.). Tym samym stwierdzić należy, że Prezydent nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wyznaczenie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, terminu w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu realnym terminem, w jakim możliwe jest rozpoznanie przedmiotowego wniosku jest termin 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, organ nie podejmuje realnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Na kierowane do innych organów zapytania w marcu 2017 r. organ niemal natychmiast uzyskał odpowiedź a pomimo tego do kwietnia 2019 nie podjął żadnych czynności w sprawie. Z tej też przyczyny Sąd wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 zł na podstawie art. 149 § 2 kpa. W realiach niniejszej sprawy Sąd ocenił bowiem, iż wystarczająco represyjną jak też dyscyplinującą funkcje spełni w obecnej sytuacji grzywna w wysokości tysiąca złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a i jest adekwatna do okresu stwierdzonej przewlekłości. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 154 § 7 ppsa do której odwołuje się także art. 149 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny i prewencyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej "sankcji" organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie zachodzi. Organ podjął czynności zmierzające do pozyskania dodatkowych dokumentów i postępowanie obecnie powinno zmierzać do realnego zakończenia. Sad oddalił także wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 2 ppsa wobec braku spełnienia przesłanek z art. 55 § 2 p.p.s.a, gdyż skarga została przekazana do Sądu administracyjnego niezwłocznie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku zapadło na podstawie art. 151 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa i 205 § 2 ppsa. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ppsa, który to przepis dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.